Dos Arroyos

FALLO DE LA CORTE SUPREMA Buenos Aires, 28 de septiembre de 1993. Vistos los autos: "Dos Arroyos S.C.A. el Dirección Nacional de Vialidad sI nulidad de acto". Considerando: 1') Que la Sala II! de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal rechazó el recurso de apelación DE JUSTICIA DE LA NACION 316 2047 deducido por la actora contra el fallo del juez de primera instancia que no había hecho lugar a la demanda iniciada por Dos Arroyos S.C.A. contra la Dirección Nacional de Vialidad, tendiente a que se declarase la nulidad de la denegación tácita del reclamo administrativo efectua- do, y a que se reconociera y pagase la diferencia por variaciones de costos en los rubros amortización de equipos, reparaciones y repues- tos, concernientes al contrato de obra pública que las vinculó. Contra tal pronunciamiento la parte vencida interpuso el recurso ordinario de apelación, que fue concedido. 2') Que el remedio intentado resulta formalmente procedente toda vez que se trata de una sentencia definitiva dictada en una causa en que la Nación es parte y el valor debatido, actualizado a la fecha de la interposición del recurso, supera el mínimo previsto por el arto 24, inc. 6', apartado a), del decreto-ley 1285/58, modificado porla ley 21.708 Y la resofución n' 1242/88 de esta Corte. 3') Que Dos Arroyos S.C.A. resultó adjudicataria de la obra públi- ca denominada "Obra Ruta 12 Pcia. de Entre Ríos, Tramo: Paran á Guazú-Ceibas. Sección: A. Sagastume-Ceibas". El contrato, suscripto en 1980, determinó que la fórmula de variaciones de costos (Especifi. cación A-3-XVlII) para la amortización de equipos, reparaciones y re- puestos, se integrase multiplicando el índice conceptual por la varia- ción porcentual del valor del equipo "tipo" (integrado por dos cargado- res frontales, tres motoniveladoras y dos tractores neumáticos) entre el mes de certificación y el establecido en la "tabla de costos" (fs. 144). 4') Que a raíz de que existieron diferencias significativas entre los métodos anteriores y posteriores a 1982, la Comisión Liquidadora de la ley 12.910 sugirió la posibilidad de modificar los reconocimientos de variaciones de costos efectuados por aquellos conceptos en todas las obras licitadas con anterioridad a octubre de 1982, utilizando la espe- cificación A-3-XX con el fin de lograr mayor representatividad en los parámetros de comparación, para lo que amplió el número de máqui. nas viales que integraban el equipo "tipo", incluyendo además equipos de importación (fs. 150). 5') Que el Administrador General de la Dirección Nacional de Vialidad dictó la resolución n' 4633/83, que estableció que se aplicaría en las obras licitadas con anterioridad a octubre de 1982 la metodología implementada por la especificación A-3-XXpara determinar el cálculo de las variaciones de costos de la amortización de equipos, reparacio- 2048 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 316 nes y repuestos (fs. 104/109). Sin embargo, ello se supeditó al cumpli- miento de varias condiciones, entre las cuales estaban las siguientes: que los certificados de variaciones de costos por tales rubros hubieran sido "disconformados y fundamentados" dentro de los términos lega- les, y que se hubiera demostrado en cada caso (mes por mes e ítem por ítem) la falta de representatividad del sistema citado en el contrato (art. 1', incs. c) y d) ).Además, se estableció que era necesaria la pre- via adhesión y el desistimiento de los reclamos que se.hubiesen inter- puesto con anterioridad; y que los reconocimientos no se practicarían de oficio, sino previa solicitud (art. 3', incs. 1') y 2'); arto 4') ). 6")Que la resolución n' 4633/83 fue complementada por la n' 5784/83 que limitó las éondiciones antes enunciadas, disponiendo que era po- sible utilizar la nueva metodología si los certificados de variaciones de costos hubieran sido firmados con expresa reserva acerca de la inequidad del reconocimiento y ésta hubiese sido fundamentada den- tro de los términos legales; obien cuando hubiese mediado un reclamo de carácter general referente al tema -presentado por cada contratis- ta- el que se tendría como reserva válida para todas las certificacio- nes emitidas con posterioridad. Asimismo, tal norma atemperó las exigencias de la resolución anterior, estableciendo que en caso de con- siderarlo necesario la Comisión Liquidadora, bastaba con que el con- tratista aportase los documentos demostrativos de las distorsiones pro- ducidas, mes por mes e ítem por ítem (art. 1') (fs. 140/141). 7') Que Dos Arroyos dedujo reclamo administrativo y firmó en disconformidad los certificados fmales de cierre de cuenta (fs. 9/20 del expediente administrativo 5533), quejándose porque al no haber he- cho lo mismo con los certificados anteriores ni efectuado un reclamo individual previo, se la excluía del nuevo régimen. Entonces, inició demanda judicial ante lo que consideró una denegación tácita, y una vez que la Dirección Nacional de Vialidad rechazó expresamente su reclamos (resolución 359/86, fs. 93/94 del expte. administrativo cita- do) y dictó la resolución 2782/85 que suspendió la vigencia de la 4633/83 y sus complementarias (fs. 759/760), la contratista amplió la demanda, solicitando que se declarara la nulidad de la resolución denegatoria del reclamo administrativo; la inaplicabilidad de la 4633/83 que obstó a la procedencia de su reclamo; y la ilegitimidad de la resolución n' 2782/85. 8') Que el juez de primera instancia rechazó la demanda, para lo que tuvo en cuenta que a pesar de que las distorsiones invocadas se DE JUSTICIA DE LA NACION 316 2049 habrían producido a partir de abril de 1981, la actora dejó transcurrir varios años sin efectuar reclamos -que concretó sólo en noviembre de 1983, cuando la obra estaba por finalizar- por lo que había caducado la posibilidad de hacerlos conforme al decreto 3772/64. Dicho magis- trado también entendió que no hubo circunstancias fortuitas que alte- raran esencialmente lo pactado, ni las distorsiones significativas refe- ridas en el decreto 2875/75; que las presentaciones efectuadas por la Cámara Argentina de la Construcción carecían de aptitud para reem- plazar los reclamos individuales a que cada contratista estaba obliga- do; y que de la prueba producida no surgia que Dos Arroyos hubiera demostrado la existencia de hechos imprevisibles o alteraciones de dicho carácter (fs. 658/695). 9') Que para decidir el rechazo de la apelación de la contratista, la cámara ponderó que el mantenimiento de la ecuación económico fi- nanciera no constituía un seguro de la empresa contra los déficit de explotación ni eliminaba el riesgo, de tal suerte que cuando las varia- ciones de costos estaban instrumentadas a través de fórmulas poli- nómicas incorporadas al contrato, ambas partes debían aceptar sus resultados, fuera que aumentasen o disminuyesen los precios ofertados. Reseñó las circunstancias de emergencia que dieron origen a los de- cretos 2874/75 y 2875/75 y recordó que de acuerdo con este último, en caso de comprobar distorsiones significativas en los sistemas de varia- ciones de costos incluidos en los contratos en ejecución, las comisiones liquidadoras podrían adoptar una nueva mecánica que reflejase equi- tativamente las verdaderas fluctuaciones, pero que para que ello ocu- rriese era preciso haber cumplido con lo exigido por el arto l' del decre- to, acreditando que existían distorsiones de tal magnitud que desqui' ciaban la economía del acuerdo, pues no cualquier alteración en los costos justificaba un cambio en las fórmulas contractuales; toda vez que la teoría de la imprevisión -cuyos principios informa el decreto- no era una técnica utilizable para desligarse de los malos negocios. 10) Que el a quo entendió que en virtud de los diferentes reclamos presentados individualmente por varios contratistas, la Dirección Nacional de Vialidad dictó las resoluciones 4633/83 y 5784/83, al solo efecto de determinar pautas que permitieran dirimir los conflictosplan- teados. Éstas fijaron una nueva metodologia para que se adhirieran los reclamantes que hubiesen cumplido con los requisitos señalados en las resoluciones citadas e instrumentaron una solución de equidad para resolver las protestas planteadas, limitando el reconocimiento de los mayores costos a una cuantificación ta¡sada, consistente en la 2050 FAI.I.OS DE LA CORTE SUPREMA 316 diferencia que resultara entre la aplicación de la mecánica de mayo- res costos convenida y la adoptada por la especificación A-3-XX. El tribunal anterior destacó que estas resoluciones no vedaron otros ca- minos a los empresarios que hubieran efectuado reclamos, a quienes se dio oportunidad de no adherirse al nuevo régimen y acreditar la existencia de daños mayores; probando debidamente su existencia; ni tampoco impidieron a los contratistas excluidos por no haber recurri- do previamente a denunciar la inequidad de las fórmulas contractua- les, siguiendo el procedimiento del decreto 2875/75. 11) Que en virtud de ello el a quo concluyó en que las condiciones establecidas en las resoluciones cuestionadas fueron razonables y no afectaron la validez de los actos, ya que por tener éstos el objeto exclu- sivo de resolver planteos formulados en cada caso y en forma particu- lar, los requisitos del recurso previo y de su desistimiento resultaron coherentes con el fin perseguido y fueron, por ende, legítimos -al crear un sistema que procuró la solución de los recursos según un criterio de equidad-o Al ser ello así, el sentenciante convalidó que quedaran ex- cluidos automáticamente quienes no dedujeron reclamo, y descartó que las protestas individuales hubieran podido ser sustituidas por los planteos globales efectuados por la Cámara Argentina de la Construc- ción. 12) Que, por otro lado, recordó que su análisis debía ceñirse al examen de las impugnaciones expuestas en el reclamo administrativo previo y reiteradas en la demanda judicial, sin suplir de oficio el con- tenido de las peticiones. En ese sentido, observó q

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