“Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa Serra, Fernando Horacio y otro c

FALLO DE LA CORTE SUPREMA Buenos Aires, 26 de octubre de 1993. Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa Serra, Fernando Horacio y otro c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”, para decidir sobre su procedencia. Considerando: 1o) Que, contra la sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, que revocó la decisión de primera instancia –que había declarado la caducidad respecto de la demanda de cobro de honorarios por dirección e inspección de una obra contratada por la Municipali- dad de la Ciudad de Buenos Aires y no ejecutada–, la demandada in- terpuso recurso extraordinario por arbitrariedad de sentencia que le fue denegado y que motivó la queja en examen. 2o) Que el a quo consideró, con fundamento en la doctrina de Fa- llos: 307:2216, que por encuadrar la relación suscitada entre las par- tes en el marco contractual, las normas de la ley de procedimientos administrativos 19.549 –que rige el procedimiento de la Municipali- dad de la Ciudad de Buenos Aires en virtud de lo dispuesto por el artículo 1o de la ley 20.261– no eran aplicables al caso, en cuanto se vinculaba con los plazos de caducidad y agotamiento de la vía admi- nistrativa. 3o) Que, conforme lo tiene dicho esta Corte, el remedio federal es improcedente cuando se trata del rechazo de la excepción de prescrip- ción, toda vez que las decisiones que se recurren por tal vía deben, como principio, revestir el carácter de finales, calidad que no poseen las que están sometidas a una resolución ulterior que puede disipar el agravio que de ellas deriva (Fallos: 296:76 y 303:740, entre muchos otros). Igualmente ha sostenido el Tribunal en forma reiterada que las cuestiones de derecho público local –como es la ocurrente– carecen, por principio, de entidad bastante para habilitar la intervención de esta instancia federal (Fallos: 284:195; 295:658; 308:73, entre otros). 4o) Que, sin embargo, existe mérito suficiente para habilitar esta instancia a la luz de la interpretación dada en su oportunidad a los 2457 DE JUSTICIA DE LA NACION 316 alcances de la reforma introducida al artículo 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación: “La finalidad más significativa del nuevo texto es la de destacar el emplazamiento que esta Corte posee en el orden de las instituciones que gobiernan a la Nación, posibilitando que –de una manera realista– su labor pueda concentrarse en aque- llas cuestiones vinculadas con la custodia y salvaguarda de la supre- macía de la Constitución Nacional. Cometido éste que, desde tempra- na hora, el Tribunal ha reconocido como el más propio de su elevado ministerio (Fallos: 1:340, del 17 de octubre de 1864). La reforma tien- de, pues, a reforzar el criterio de especialidad que orienta a las funcio- nes de este Tribunal, al hacerle posible ahondar en los graves proble- mas constitucionales y federales que se encuentran entrañablemente ligados a su naturaleza institucional.” (Disidencia de los ministros doc- tores don Enrique Santiago Petracchi y don Eduardo Moliné O’Connor en la causa E.64.XXIII. “Ekmekdjian, Miguel Angel c/ Sofovich, Gerardo y otros”, sentencia del 7 de julio de 1992). 5o) Que si bien podría sostenerse que la doctrina referente a los efectos de la sentencia que rechaza la excepción de prescripción en punto al acceso al remedio federal es extensible –por la similitud en algunos aspectos de su régimen jurídico– a la caducidad de la acción contenciosoadministrativa, este instituto guarda, empero, particula- ridades que lo diferencian de la prescripción y que conducen a la nece- sidad de establecer si aquella doctrina es aplicable a situaciones como la que aquí se trata. 6o) Que, en efecto, en el sub lite es preciso determinar, por un lado, si la sentencia que deniega la excepción de caducidad de la acción pro- cesal administrativa asume la cualidad de definitiva en orden a la intervención de esta instancia extraordinaria –con lo que, en su caso, se cumpliría uno de los requisitos exigidos–, y luego, establecido ello, si, a la luz del principio de la división de poderes –tal como ha sido interpretada por el legislador en las leyes 19.549 y 19.987– están reu- nidas las condiciones bajo las cuales el Estado puede ser llevado a juicio, recaudo éste que se hace jugar aquí, sobre la base del criterio señalado en el considerando 4o. 7o) Que los plazos de caducidad previstos para la habilitación de la instancia contenciosoadministrativa en los artículos 25 de la ley na- cional de procedimientos administrativos y 100 de la ley orgánica municipal número 19.987, constituyen una prerrogativa propia de la 2458 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 316 Administración Pública, para que, en virtud de los postulados del Es- tado de Derecho –entre los que se encuentran la justiciabilidad del Estado y la división de poderes– ella pueda estar en juicio. Esto signi- fica, en otros términos, la posibilidad de habilitar la competencia de la rama judicial del gobierno para revisar la validez de los actos emana- dos del Poder Ejecutivo y de los que –con la propiedad de “causar esta- do”, por cerrar la discusión en sede administrativa– emanan de los órganos y entes que se le subordinan, salvo los casos de excepción tam- bién establecidos por el legislador. 8o) Que, por obvia derivación del segundo de los postulados precedentemente citados –la división de poderes– y el cumplimiento de los objetivos y mandatos impuestos a los poderes públicos en el texto constitucional, la demandabilidad del Estado exige que sea en condiciones tales que, por un lado, el ejercicio de sus funciones no sea afectado por las demandas de los particulares; pero, por otro, que las garantías de los habitantes no sean, tampoco, menoscabadas por pri- vilegios que se tornen írritos a la luz del texto constitucional. 9o) Que ese especial tratamiento que el ordenamiento confiere a la Administración Pública, consecuencia, a su vez, del denominado “régi- men exorbitante del derecho privado” (Fallos: 308:731) que impera en la relación iusadministrativa, da sustento jurídico a la institución de los plazos de caducidad, cuya brevedad –acorde, claro está, con la razonabilidad– se justifica por la necesidad de dar seguridad y estabi- lidad a los actos administrativos, buscando siempre que esos dos ex- tremos precedentemente señalados –prerrogativa estatal y garantías del particular– encuentren su armónico equilibrio constitucional. 10) Que, en tal sentido, no cabe duda de que cuando se trata de la Administración Pública, lato sensu, la habilitación de la instancia ju- dicial aparece como el atributo que la propia Constitución Nacional, en su artículo 100, confiere al órgano judicial para juzgar –en su cali- dad de componente de la trilogía del Poder estatal– a los otros pode- res. Pero, al mismo tiempo, el artículo 100 señala al Poder Judicial que su intervención queda excluida en aquellas materias que, por su propio mandato o por una razonable opción legislativa, han sido reser- vadas a los otros máximos órganos del Poder estatal. 11) Que de esta inteligencia se deduce, entonces, y como conse- cuencia del vallado directo que ha impuesto –o que posibilita– la pro- 2459 DE JUSTICIA DE LA NACION 316 pia Constitución Nacional, que cuando se opera la caducidad de la ins- tancia procesal administrativa, la cuestión queda incluida dentro de la zona de reserva de los otros poderes y sustraída al conocimiento del órgano jurisdiccional. 12) Que esta interpretación es coherente con el sistema estableci- do por el legislador –y por el Poder Ejecutivo en su ámbito de compe- tencia– cuyos elementos principales y las relaciones determinantes que funcionalmente los vinculan, imponen, necesariamente, que el acto administrativo agote en primer término la vía impugnatoria en aque- lla sede, a través de su estructura orgánica jerárquica, de manera que –de no ser consentido antes por el administrado– su justiciabilidad esté dada una vez que sea emitido por el órgano final según la distri- bución de competencias establecida por el ordenamiento jurídico. Pero, dado que el acto administrativo es también expresión de la voluntad estatal que se integra en dicho ordenamiento –por ello su presunción de legalidad y fuerza ejecutoria (artículo 12 de la ley 19.549)– la posi- bilidad de revisión judicial del mismo se complementa con un plazo breve de caducidad que queda así integrado al sistema de impugnación judicial de los actos administrativos. 13) Que de ello se sigue que la actuación del Poder Judicial en situaciones donde se produjo la caducidad de la acción procesal admi- nistrativa, violaría el principio de la división de poderes y, por lógica consecuencia, se encontraría en colisión con el sistema que el legisla- dor, interpretando la Constitución Nacional, estructuró para el fun- cionamiento de las instituciones en ella forjadas. Es, la señalada, pre- cisamente, una de las características fundamentales que diferencian la caducidad de la acción contenciosoadministrativa de la prescrip- ción: el especial mandato de no intervención dirigido al juez cuando ella se ha operado. 14) Que más allá del grado de acierto o error que pueda predicarse del sistema descripto, no puede olvidarse que el mismo es el estableci- do por el legislador en una opción interpretativa de la Constitución Nacional, cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada en estas ac- tuaciones, y que, como tal, merece una actitud deferente por parte del Poder Judicial (Fallos: 33:162; ver también: Bernard Schwartz: “Administrative Law”, 2da. edición, ed. Little, Brown and Company, Boston, 1984, parág. 8.3., pp. 439 y siguientes). De todas formas, cabe señalar, nuestro sistema se asienta sobre la base de una amplia revi- 2460 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 316 sión por parte del Poder Judicial de los actos emanados de la Adminis- tración Pública, aunque sometida a ciertas condiciones de procedencia de la acción –habilitación de la competencia judicial por el agotamien- to de la instancia administrativa, in

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