“F.R.E.C.A.

FALLO DE LA CORTE SUPREMA Buenos Aires, 16 de junio de 1994. Vistos los autos: “F.R.E.C.A. S.A. c/ SE.NA.S.A. (Estado Nacional) s/ amparo”. 659 DE JUSTICIA DE LA NACION 317 Considerando: 1o) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario, Provincia de Santa Fe, confirmó la sentencia de primera instancia que admitió la acción de amparo interpuesta contra el Estado Nacional (Servicio Nacional de Sanidad Animal –SE.NA.S.A.–, de la Secretaría de Agri- cultura, Ganadería y Pesca, dependiente del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos) con motivo del cuestionamiento de la nota por la cual se reclamaba a la actora la presentación del compro- bante con el correcto pago de las obligaciones del impuesto al valor agregado, bajo apercibimiento de suspensión automática de su ins- cripción como establecimiento faenador hasta tanto se regularizase su situación. 2o) Que para así resolver el a quo entendió que “se ha impuesto una sanción sin brindar el sancionado la oportunidad de defenderse”, añadiendo que “la clausura de un establecimiento comercial o indus- trial importa una pena, tanto más grave si es por tiempo indetermina- do. Disponer esa penalidad sin proceso previo y sin brindar al afectado la mínima posibilidad de defensa, es violatorio del art. 18 de la Consti- tución Nacional”. Se remite asimismo a un pronunciamiento dictado con anterioridad por otro tribunal federal del país, en el que se sostuvo que el art. 26 de la ley 23.899, de creación del Servicio Nacional de Sanidad Animal (SE.NA.S.A.), prevé la aplicación de sanciones, pre- vio procedimiento que asegure la defensa del imputado y que, en el mismo sentido, el art. 27 de la ley 21.740 (ley de carnes), modificada por la ley 22.845, también dispone el previo sumario ante infracciones a sus disposiciones; “por lo que el apartado 1–8–14 inc. b) de la Resolu- ción 31 de la JNC de fecha 16–1–91, al disponer ‘sin más trámite’ la suspensión de la inscripción, altera y violenta en forma manifiesta las disposiciones del procedimiento contenido en la ley 21.740 a la cual reglamenta, desnaturalizando de tal modo el principio rector del su- mario previo así legislado”. 3o) Que contra lo así resuelto la representación de la demandada interpuso recurso extraordinario en el que, aun cuando no se exhibe suficientemente cumplido el recaudo atinente a la demostración del carácter definitivo del pronunciamiento que se pretende traer por la vía del artículo 14 de la ley 48, en función de la insuficiencia, imposibi- lidad o tardía reparación ulterior del agravio alegado (Fallos: 312:357), lo cierto es que la invocación de gravedad institucional –traducida en 660 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 317 la manifestación acerca de que lo resuelto trasciende el mero interés de las partes por cuanto compromete la recaudación de la renta públi- ca, a lo que se añade la importancia de los montos comprometidos– torna procedente, en este caso, el acceso al mentado remedio federal (Fallos: 314:258); máxime teniendo en consideración que se encuentra en tela de juicio la interpretación de normas federales y la decisión de alzada ha sido contraria al derecho que la apelante fundó en aquélla (Fallos: 307:198, entre otros). 4o) Que en el marco del planteo formulado cuadra advertir, con prioridad a cualquier otro análisis, que la aserción del tribunal a quo, relativa a que “se ha impuesto una sanción...” y que “la clausura de un establecimiento comercial o industrial importa una pena...”, se mues- tra desatendiendo las circunstancias concretas de la causa y hasta el mismo alcance de la sentencia dictada por el juez de grado. Ello así, a poco que se advierta que frente a las manifestaciones formuladas por la actora, referentes a que se “están en vías de producir la lesión del derecho y garantía constitucional de nuestra representada” (fs. 10) y que la advertencia y apercibimiento del SE.NA.S.A. “constituye una amenaza inminente” (fs. 11), la cámara entendió que se encuentra con- sumada la “sanción”; lo que importa un apartamiento palmario de las constancias de la causa y descalifica el pronunciamento en los térmi- nos de la doctrina de la arbitrariedad (Fallos: 307:642, entre otros). 5o) Que la afirmación relativa a que el organismo demandado no puede aplicar sanciones sin atender el recaudo atinente a la necesaria participación del particular, mediante un sumario previo que asegure su derecho de defensa, sólo tendría relevancia de tratarse efectiva- mente de una de las sanciones previstas en el art. 24 de la ley 23.899, y aun en ese caso la afirmación del actor se exhibe en contradicción con los mecanismos recursivos establecidos en el artículo 26 de la ley 23.899, en tanto dicho precepto establece que las sanciones aplicadas por el administrador general del Servicio Nacional de Sanidad Animal o por el funcionario en que la reglamentación delegue tal facultad, serán recurribles por vía del recurso de apelación ante la cámara fede- ral con competencia en el lugar donde se hubiere cometido el hecho. 6o) Que en tales condiciones la invocada lesión al derecho de defen- sa no justifica la demanda de amparo en razón de que, aun en la hipó- tesis de tipificarse una sanción, en el ordenamiento jurídico vigente existen acciones para su debida tutela, que constituyen vía idónea para 661 DE JUSTICIA DE LA NACION 317 la salvaguarda del interés comprometido (Fallos: 246:380; 251:457; 269:309). 7o) Que en tal sentido cabe recordar que la existencia de procedi- mientos aptos para la efectiva tutela del derecho que se dice vulnera- do basta para el rechazo de la acción de amparo, máxime cuando, como en el caso, el apelante no ha demostrado la ineficacia de las vías pre- vistas por la ley o los estatutos para alcanzar la finalidad perseguida, ni se advierte la inminencia de un daño de ilusoria reparación que justifique la procedencia del amparo intentado (Fallos: 239:382; 241:291; 274:13; 295:132; 296:708; 302:503). En consonancia con lo expuesto procede puntualizar que el mismo objetivo seguido mediante la demanda de amparo podría alcanzarse mediante una medida cautelar dictada en un juicio ordinario donde el marco de debate y prueba resultan más adecuados a los puntos en discusión. En efecto, según doctrina reiteradamente expuesta, la ac- ción de amparo debe quedar reservada para las delicadas y extremas situaciones en las que, por falta de otros medios legales, peligra la salvaguardia de derechos fundamentales (Fallos: 303:422 y sus citas, entre otros) y no puede ser utilizada como accesorio de una demanda iniciada o que corresponda iniciar (Fallos: 244:68; 245:11; 252:301 y sus citas). 8o) Que sin perjuicio de lo expresado resulta decisivo para el ade- cuado encuadre de la medida de marras, el examen de las disposicio- nes que estructuran el régimen normativo aplicable y, a la luz de aqué- llas, examinar los motivos que inspiraron la deducción de la demanda de amparo sub examine. En función de ello procede señalar que, en su oportunidad y en concordancia con los postulados de la ley 21.740, la Junta Nacional de Carnes dictó la resolución J–31/91, estableciendo en su punto 1–8–14 los recaudos esenciales para el otorgamiento y mantenimiento del re- gistro. Así, en el inciso b) se considera como requisito esencial para el otorgamiento y/o mantenimiento del registro: “la presentación a re- querimiento de esta Junta de los comprobantes previstos en los incisos f), g) y h) del apartado 1–1–1–1, como también el cumplimiento de las obligaciones fiscales y previsionales derivadas de la comercialización de ganados y carnes”. Surge de la norma que en caso de incumplimien- to “la Gerencia a cargo del registro de inscripción dispondrá, sin más trámite, la suspensión de la inscripción”. 662 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 317 Asimismo cabe puntualizar que mediante el artículo 37 del decre- to 2284/91, modificado por su similar 2488/91, fueron transferidas al Servicio Nacional de Sanidad Animal (SE.NA.S.A.) –organismo crea- do por la ley 23.899–, las atribuciones que, en materia de policía y certificaciones contenidas en la ley 21.740 (ley de carnes) y sus modificatorias, correspondían a la Junta Nacional de Carnes. En tales condiciones se dictó el decreto 2707/91 por el que se dispu- so que la Dirección General Impositiva y el Servicio Nacional de Sani- dad Animal dicten las resoluciones conjuntas necesarias para coordi- nar su accionar en el control de los ingresos por retenciones, percep- ciones y/u otros pagos a cuenta del impuesto al valor agregado que deban realizar los titulares de establecimientos faenadores sujetos a dichas obligaciones de pago; facultando asimismo al Servicio Nacional de Sanidad Animal (SE.NA.S.A.) para disponer, en el marco de su com- petencia, las medidas necesarias a los fines precedentemente indica- dos. Consecuentemente se procedió a dictar la resolución conjunta R3/ 92 de la Dirección General Impositiva y 2/92 de SE.NA.S.A. y, a su turno, la resolución conjunta de la Secretaría de Ganadería y Pesca No 754 y SE.NA.S.A. No 699; todas ellas estableciendo disposiciones en pos del mejor control de las obligaciones que en materia impositiva recaían sobre aquellos responsables que actuaban en el mercado de carnes. 9o) Que resulta conveniente tener presente que en los fundamen- tos del decreto 2284/91 se reparó en que “la mejor doctrina indica que cuando se inician procesos de regulación y afianzamiento de la liber- tad económica, los poderes públicos deben contar con los instrumentos aptos para tutelar la vigencia de la competencia y transparencia de los mercados” (confr. E.123.XXIV “Elías Jalife s/ acción de amparo”, fallo del 16 de diciembre de 1992, considerando 7o). 10) Que a esta altura cuadra advertir que la acción de amparo se interpuso el 1o de octubre de 1992, estando vigente las resoluciones conjuntas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca y el Ser- vicio Nacional de Sanidad Animal números 754–699 y 755–700, dicta- das el 26 de agosto de 1992 y publicadas en el Boletín Of

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