Verrocchi, Ezio Daniel d Poder Ejecutivo Nacio- nal-Administración Nacional de Aduanas sI acción de amparo

FALLO DE LA CORTE SUPREMA Buenos Aires, 19 de agosto de 1999. Vistos los autos: "Verrocchi, Ezio Daniel d Poder Ejecutivo Nacio- nal-Administración Nacional de Aduanas sI acción de amparo". Considerando: 1º) Que contra la sentencia de la Sala IX de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo que confirmó la de la instancia anterior, la cual había declarado la inconstitucionalidad de los decretos 770/96 y 771196 Ysu inaplicabilidad al actor, el demandado Fisco Nacional in- terpuso el recurso extraordinario que fue concedido a fs. 111/111 vta. 2º) Que, para así resolver, la cámara estimó, en primer lugar, que la vía del amparo era apta para la protección constitucional directa y 1734 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 322 expedita que precisamente reclamaba el actor en este litigio.En cuanto al fondo,el a quo juzgó que el Poder Ejecutivo no había expresado en los considerandos de los decretos ni demostrado en el sub lite, sobre qué bases sostenía la necesidad de acudir a las excepcionalísimas fa- cultades legislativas cuyo ejercicio habilitaba restrictivamente el arto 99 de la Constitución Nacional. Finalmente, la cámara señaló que, habida cuenta de que los decretos derogaban la ley 18.017y excluían de sus previsiones a los trabajadores con remuneración mensual su- perior a los mil pesos (arts. 2º y 11º del decreto 770/96), carecían de razonabilidad también en cuanto a su sustancia y merecían la tacha de inconstitucionalidad, puesto que privaban totalmente al actor de beneficios gozados durante años bajo la ley 18.017. 3º) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de actos de autoridad nacional -decretos 770 y 771 del Poder Ejecutivo Nacional dictados en el año 1996-, y la decisión ha sido contraria a su validez (art. 14,inc. 1º, ley 48). 4º) Que el agravio atinente a la improcedencia formal de la vía procesal del amparo es infundado en esta instancia, pues el ape- lante se limita a repetir argumentos presentados y oportunamente rechazados por los magistrados de la causa, sin rebatir, por su par- te, los fundamentos desarrollados al respecto por el a qua, sobre la base de la tutela reforzada de las garantías y derechos constitucio- nales -entre ellos, el arto 14 bis de la ley Fundamental- que se in- fiere de la actual jerarquía constitucional de este procedimiento extraordinario. 5º) Que el recurrente centra su principal agravio en la circuns- tancia de que el actor, a su juicio, no habría demostrado la ilegali- dad manifiesta, patente, incontestable, que viciaría los decretos im- pugnados, emitidos en el año 1996 por el Poder Ejecutivo Nacional en uso de facultades legislativas que, admitidas por la doctrina y la jurisprudencia, habían sido explícitamente incorporadas en el texto constitucional reformado en 1994, acotando el poder del Con- greso de la Nación. En cuanto a la razonabilidad sustancial de los decretos, el demandado afirma que ellos no desconocen derechos consagrados en el arto 14 bis de la Constitución Nacional pues con- sagran un sistema justo y equitativo respecto de las asignaciones familiares, que asegura la protección de los trabajadores de meno- res ingresos. DE JUSTICIA DE LA NACION 322 1735 6º) Que el arto 2º del decreto 770/96 establece: "Quedan excluidos de las prestaciones de este decreto, con excepción de la asignación por maternidad, las personas cuya remuneración sea superior a pesos mil ($ 1.000)". Por su parte, el arto 11 dispone: "Se deja sin efecto la ley 18.017,sus decretos reglamentarios y toda otra norma que se opon- ga al presente régimen". Ello significa que el actor, cuya remunera- ción consta a fs. 2, se vería privado en forma total ~de estar vigente a su respecto el régimen impugnado- de toda percepción de asignacio- nes familiares, incluidas en lo que se ha denominado el "salario fami- liar", que concretan la garantía de la protección integral de la familia, contenida en la Constitución Nacional (art. 14 bis; Pacto Internacio- nal de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por ley 23.313, arto 10, párrafo 1, que goza de jerarquía constitucional en los términos del arto 75, inc. 22, de la ley Fundamental). Es decir que, en atención a que los decretos concretan la derogación de una ley formal, comoasí también en lo que respecta al contenido material de la regulación, cabe concluir que el Poder Ejecutivo Nacional ha ejercido una actividad materialmente legislativa, con injerencia en la función propia del Congreso de la Nación. 7º) Que los constituyentes de 1994 no han eliminado el sistema de separación de las funciones del gobierno, que constituye uno de los contenidos esenciales de la forma republicana prevista en el arto 1º de la Constitución Nacional. En este sentido, los arts. 23, 76 y 99 revelan la preocupación del poder constituyente por mantener in- tangible como principio un esquema que, si bien completado con la doctrina de los controles recíprocos que los diversos órganos se ejer- cen, constituye uno de los pilares de la organización de la Nación, por cuanto previene los abusos gestados por la concentración del poder. Considérese que la reforma fue fruto de una voluntad ten- diente a lograr, entre otros objetivos, la atenuación del sistema pre- sidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso y la mayor in- dependencia del Poder Judicial. En este sentido, el arto 99, inc. 3º, segundo párrafo, contiene la regla general que expresa el principio en términos categóricos: "El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposicio- nes de carácter legislativo" (conf. Fallos: 319:2267, disidencias de los jueces Belluscio y Bossert). 8º) Que el texto nuevo es elocuente y las palabras escogidas en su redacción no dejan lugar a dudas de que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo con- 1736 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 322 diciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias ma- teriales y formales, que constituyen una limitación y no una amplia- ción de la práctica seguida en el país, especialmente desde 1989. En efecto, el párrafo tercero del inc. 3,del arto 99, dice:"Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las le- yes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuer- do general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros". A continuación, en el último párrafo, la norma constitucional regula exigencias formales para la comunicación del decreto que se hubiera emitido a una comisión bi- cameral permanente del Congreso, y para su tratamiento en ambas cámaras. 9º) Que cabe concluir que esa norma ha definido el estado de nece- sidad que justifica la excepción a la regla general y la admisión del dictado de estos decretos, y que ese estado se presenta únicamente "cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes" (art. 99, inc. 3, citado). Por tanto, para que el Poder Eje- cutivo pueda ejercer legitimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuer- za mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trá- mite normal de las leyes. Contrariamente a lo que sostiene el recurrente (fs. 87 vta.l88), corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite esa facultad excepcional, que constituyen las actuales exigencias constitucionales para su ejercicio. Es atribución de este Tribunal en esta instancia evaluar el presu- puesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de necesidad y urgencia (conf., con anterioridad a la vigencia de la reforma constitu- cional de 1994, Fallos: 318:1154, considerando 9º) y, en este sentido, DE JUSTICIA Dlo~LA NACION 322 1737 corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a cir- cunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto. 10)Que los considerandos del decreto 770/96 se limitan a sostener que "resulta imperativa" la incorporación al ordenamiento jurídico de las pautas de un acuerdo suscripto en 1994 entre representantes del gobierno y de las asociaciones representativas del trabajo y de la pro- ducción, y que resulta "indispensable" adecuar el régimen a la dispo- nibilidad de recursos. Más adelante, se expresa que la prolongación del statu quo imperante agravaria tanto el deterioro financiero del régimen de asignaciones familiares como el incumplimiento de sus fines de promoción familiar y protección social. Estas afirmaciones resultan dogmáticas e insuficientes pues no alcanzan a justificar la . imposibilidad de revitalizar el régimen de las asignaciones familiares por medio del ejercicio de la función legislativa por el Congreso de la Nación. Máxime cuando se trata de derechos sociales, tutelados explí- citamente en la Constitución Nacional, los cuales pueden y deben ser reglamentados por leyes formales -fruto de los debidos consensos ob. tenidos por los representant

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