Rivademar, Angela Digna Balbina Martínez Galván de el Municipalidad de Rosario si recurso contencioso adminis- trativo de plena jurisdicción

FALLO DE LA CORTE SUPREMA Buenos Aires, 21 de marzo de 1989. Vistos los autos: "Rivademar, Angela Digna Balbina Martínez Galván de el Municipalidad de Rosario si recurso contencioso adminis- trativo de plena jurisdicción". Considerando: DE JUSTICIA DE LA NACION 312 339 12) Que la actora, contratada por la Municipalidad de Rosario como ejecutante musical en 1978, e incorporada a la planta permanente mediante el decreto de facto 1709 del 15 de septiembre de 1983, por aplicación del arto 133 del anexo I de la ley también de facto 9286, del 1 de agosto del mismo año, impugnó por vía del recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción el decreto del intendente munici- pal 1737 del 19 de octubre de 1984, que dispuso -en ejercicio de la autorización conferida por el Concejo Municipal por decreto 6053/84 para revisar los nombramientos efectuados entre el 24 de marzo de 1976 y ellO de diciembre de 1983 en las categorías 19 a 23 o sus equivalentes a la fecha de ingreso- anular el mencionado decreto 1709 y dejar sin efecto, entre otros, el nombramiento de la demandante. 22) Que la comuna rosarina se opuso al progreso de la demanda sosteniendo la inconstitucionalidad -tanto provincial cuanto nacio- nal- de la ley de facto 9286 y en especial del arto 133 de su anexo 1,por ser contraria a lo dispuesto en los arts. 106 y 107 de la Constitución de la provincia y al arto 5 de la Constitución Nacional. Invocó la ordenanza municipal 3583/84, la cual sancionó un nuevo estatuto y escalafón del personal municipal sobre los lineamientos de la ley provincial 9286, pero que excluye disposiciones como la del impugnado arto 133. 32) Que la sentencia de la Corte Suprema deJusticia de la provincia de Santa Fe anuló la decisión del intendente municipal, disponiendo la reincorporación de la actora al cargo que desempeñaba y condenando a la comuna a pagarle los salarios caídos con sus intereses. Sostu- vo para arribar a esa conclusión que, si bien la ley orgánica de las municipalidades 2756, arto 40, inc. 67, había atribuido a los concejos la facultad de dictar ordenanzas sobre escalafón y estabilidad de los empleados municipales, no existía óbice constitucional para que esa facultad hubiese sido reasumida por la Legislatura estableciendo un régimen uniforme para todas las municipalidades provinciales, lo que efectivamente tuvo lugar mediante la ley 9286, originada en un gobierno de facto pero ratificada por la Legislatura de iure por ley 9996. 42) Que, contra esa decisión, interpuso la demandada el recurso extraordinario federal, el cual es formalmente procedente ya que se ha puesto en cuestión la validez de una ley de provincia bajo la pretensión 340 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 312 de ser repugnante a la Constitución Nacional, y la deeisión ha sido en favor de la primera (art. 14, inc. 2, ley 48). A ese respecto, corresponde remitirse, brevitatiscausae, a lo expuesto en el capítulo II del preceden- te dictamen de la señora Procuradora Fiscal. 5") Que, en cuanto al fondo del asunto, la recurrente sostiene .la invalidez constitucional de la ley provincial 9286, al afirmar que, en tanto priva a la comuna de la atribución de organizar el estatuto y escalafón de su personal, viola el art. 5 de la Ley Fundamental en tanto desnaturaliza el "régimen municipal" al implicar una asunción directa por parte de la provincia de funciones que hacen a la administración directa de los intereses municipales y locales; y, en especial, del arto 133 de su anexo 1,en cuanto dispone la incorporación automática a la planta permanente del personal que revistiera como contratado con no menos de tres meses de antigüedad. 6")Que, si bien esta Corte tiene comomisión esencial la de asegurar la primacía de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia por sobre cualquier norma de orden local que las contra- diga (art. 31 de la Constitución), esa atribución no puede ser ejercitada de manera genérica sino en la medida en que se presente un caso contencioso concreto (arts. 2 y 3 de la ley 27). Por tanto, no corresponde en el sub lite entrar a examinar la validez constitucional genérica de la ley provincial 9286 sino únicamente del arto 133 del estatuto que organiza, ya que se trata de la norma específicamente aplicada para resolver este caso en particular. 7") Que frente a la discrepancia doctrinal entre la autarquía y la autonomía de las municipalidades, a partir del caso de Fallos: 114:282, esta Corte se pronunció claramente en favor del primer término de esa alternativa, considerándolas como entes autárquicos territoriales de las provincias al definirlas como "delegaciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos, que la constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación" (en el mismo sentido, Fallos: 123:313, 308:403, entre otros). 8") Que un nuevo y más detenido examen de la cuestión aconseja, en el momento actual, revisar esa doctrina que se ha mantenido casi invariablemente en la jurisprudencia de esta Corte. DE JUSTICIA. DE LA NACION 312 341 En primer lugar, comobien señala la señora Procuradora Fiscal en su dictamen, ella de ningún modo podría ser afirmada con carácter uniforme para todo el territorio de la Nación, ya que a partir de 1957 diversas constituciones provinciales han consagrado el criterio de la autonomía de los municipios, que puede ser plena, cuando se los faculta a dictar sus propias cartas orgánicas, o semiplena, cuando no alcanza a esa atribución. Por otra parte, aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones provinciales vigentes, debe reconocerse que mal se avienen con el concepto de autarquía diversos caracteres de los municipios, tales como su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; la existencia de una base socioló- gica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; el carácter de legislación local de las ordenanzas muni- cipales frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas; el carácter de perso- nas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los mu- nicipios (art. 33 del Código Civil, y especialmente la distinción he- cha en el texto originario de Vélez Sársfield), frente al carácter po- sible o contingente de los entes autárquicos; el alcance de sus resolucio- nes, que comprende a todos los habitantes de su circunscrip- ción territorial, y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas; la posibilidad de creación de entidades autár- quicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella; y la elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas. 9")Que, sin embargo, aun cuando no se reconozca que la autonomía de los municipios cuenta con base constitucional, tampoco puede prescindirse de que lá necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el arto 5 de la Constitución determina que las leyes provinciales no sólo no puedan legítimamente omitir establecerlos sino que tampoco puedan privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido, entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su personal, designarlo y removerlo. Fácil es advertir que si se encontraran sujetos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña -aunque se trate de la provin- 342 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 312 cial- ésta podría impedirles el cumplimiento de sus funciones negán- doles el personal necesario para llevarlas a cabo, o causar el desorden administrativo ola ruina económica imponiéndoles un número excesi- vo de empleados o remuneraciones que sus recursos no permitiesen afrontar. 10) Que tal conclusión tiene también sus raíces en la propia jurisprudencia de esta Corte, que -como también recuerda la señora Procuradora Fiscal-en Fallos 154:25 expresó que las municipalidades son organismos de gobierno de carácter esencial, en Fallos: 156:323 juzgó que tienen un ámbito propio a administrar, y en Fallos: 192:17 reconoció que la Municipalidad de la Capital Federal, a la cual los propios constituyentes entendieron atribuir carácter de modelo para las provincias, no es una mera repartición administrativa nacional. Es que si son órganos de gobierno -aun cuando no se trate del gobierno político, que es del resorte de las autoridades provinciales, sino del gobierno municipal- resulta inconcebible que ese gobierno, bien que se ejerza en un ámbito limitado territorial y funcionalmente, esté desprovisto del poder de designar y remover a sus empleados. 11) Que, en tal virtud; ha de concluirse que la norma impugnada, en tanto impone a la municipalidad rosarina admitir con carácter permanente a personal que sólohabía sido contratado, y al que, por esa vía, se haría entrar irregularmente en categorías superiores en desme- dro de la carrera administrativa, está en pugna con el arto 5 de la Constitución por implicar una desnaturalización del régimen munici- pal que pone en riesgo su subsistencia. 12) Que, por otra parte, tanto la decisión del Consejo que autorizó al intendente municipal a revisar las designaciones efectuadas en los cargos superiores del escalafón por las autoridades de facto, cuando la del intendente municipal que revocó nombramientos comprendidos en esas categorías por violar las normas vigentes para el ingreso de empleados municipales, resultan claramente adecuadas al criterio reiteradamente establecido por esta Corte en su actual composición en el sentido de que la validez de las normas y actos emanados del Poder Ejecutivo de facto está condicionada a que, explícita o implícitamente, .el gobierno constitucionalmente elegido que lo suceda, la reconozca, y que la r

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