Municipalidad de la Ciudad de Rosario cl Santa Fe, Provincia de sI inconstitucionalidad y cobro de australes

FALLO DE LA CORTE SUPREMA Buenos Aires, 4 de junio de 1991. Vistos los autos: "Municipalidad de la Ciudad de Rosario cl Santa Fe, Provincia de sI inconstitucionalidad y cobro de australes", de los que Resulta: 1) A fs. 87/95 se presenta la Municipalidad de Rosario y solicita la declaración de inconstitucionalidad de los decretos del Poder Ejecutivo provincial 5085/68, 1766/70, 34/71 Y788/76, de las leyes provinciales 6509 y 6664, de los arts. 13 y 14 de la ley 2756 y de los arts. 29 y 17 de las leyes de presupuesto correspondiente a los años 1987 y 1988, así como que se condene a .laprovincia de Santa Fe a restituirle la suma de A 5.217.968,31 con su correspondiente actualización, intereses y costas. Expresa que mediante las disposiciones legales citadas se creó en las municipalidades ycomunas de esa provincia el llamado "Fondo deAsistencia Educativa" al que se le adjudicó como finalidad "asegurar el mantenimiento, ampliación y construcción de todos los edificios escolares de propiedad provincial, municipal o comunal cuya ejecución no tome a cargo el Poder Ejecutivo por intermedio de los organismos correspondientes y contribuir al equipamiento de las escuelas ubicadas en su jurisdicción". Ese fondo se integra en las municipalidades con no menos del 50% de lo recaudado por imperio de lo prescripto en el arto13 de la ley 2756, norma que obliga a cada municipio a destinar como mínimo el1 0% de sus rentas anuales para constituirlo y es administrado por una comisión creada a tal fin. Las leyes de presupuesto para los años 1987/88 -añade- autorizaron al Poder Ejecutivo a retener de los montos que correspondan a los municipios en concepto de coparticipación de impuestos, los importes de las deudas que mantengan con aquél. 498 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 314 Dice que con fecha 1!!de noviembre de 1985, el Intendente de la ciudad de Rosario dirigió al Concejo Municipal el mensaje NI!105. SSH, cuya copia agrega, en el que acompañaba un proyecto .de ordenanza de presupuesto general de erogaciones y cálculos de recursos para el año 1985 mediante el cual y con fundamento en la inconstitucionalidad de las normas antes citadas se creaba un subsidio destinado al mantenimiento y conservación de escuelas primarias dependientes de la provincia yubicadas en el municipio de Rosario y se suprimía la partida afectada al fondo, que no fue aprobado por aquel organismo. Se originaron entonces una serie de instancias administrativas que no dieron resultado. Por otro lado, el Poder Ejecutivo provincial ordenó descontarla deuda que mantenía la municipalidad de Rosario en concepto de aportes al fondo cuestionado. En cuanto al fundamento jurídico de su reclamo, afirmaqúe la exigencia constitucional de un régimen municipal, que esrequisito condicionante de la autonomía de las provincias, impone de manera inequívoca el deber de instituir en cada jurisdicción órganos municipales dotados no sólo de personalidad propia y susceptibles de diferenciarse netamente del resto de la administración provincial, sino también de atribuciones suficientes para .efectivizar el gobierno y la administración de los asuntos comunales. En ese sentido recuerda precedentes del Tribunal y destaca la necesidad de que los municipios tengan la indispensable autonomía administrativa y tributaria que les posibilite la libre disposición y administración de sus recursos. De no ser así, continúa, el régimen municipal quedaría reducido a una ficción, pues no puede hablarse de una mínima dosis de autonomía administrativa y financiera frente al deber impuesto por las autoridades provinciales de destinar ell 0% de sus rentas para el F.A.E. ypara promoción de actividades culturales y la mitad de ese porcentaje para el referido fondo. Estos argumentos resultan válidos tanto en el caso de atribuir autonomía a los municipios como de considerarlos autárquicos. Aun esta última caracterización ~sostenida por el tribunal antes de pronunciarse en el caso Rivademar- supone personería para el ejercicio de sus funciones ytambién un patrimonio de afectación que ha de ser libremente administrado por el ente frente a cualquier intromisión de la provincia. Ese reconocimien~o se ve afectado cuando los porcentajes de inversión de las rentas municipales vienen impuestos compulsivamente por la provincia de Santa Fe, lo que lesiona el principio del arto51! de la Constitución Nacional. DE JUSTICIA DE lA NACION 314 499 Por lo demás, no modifica ese principio la circunstancia de que los pronunciamientos de la Corte consideren cuestión propia del ordenamiento jurídico provincial la del régimen municipal por cuanto elpoderreglamentario que se admite en favor de los estados provinciales no puede conducir al desconocimiento de los requisitos mínimos de aquél. De aceptarse la afectación de las rentas municipales se violaría el arto5º de la ley fundamental y se abriría camino a una sucesión de imposiciones que terminarían por producir el vaciamiento financiero del sistema comunal. Cita en apoyo de su postura la sentencia dictada el 21 de marzo de 1989 en el caso Rivademar y sostiene, por último, que así como en ese precedente se expresó que era inconcebible que el gobierno municipal estuviese desprovisto del poder de designar y remover a sus empleados, también se impone la conclusión de que es inaceptable que las autoridades provinciales leimpidan lalibre disposición y administración de fondos ya presupuestados. Il) A fs. 187/91 contesta la demanda la provincia de Santa Fe. Reconoce los hechos y la existencia de las normas legales invocadas pero discrepa con la interpretación constitucional de estas últimas. Niega que los órganos municipales tengan las características que se les atribuyen y recuerda las prescripciones de la constitución provincial sobre el tema, para señalar que no constituyen entes autónomos sino entidades autárquicas con base territorial, cuyas competencias están asignadas taxativa y específicamente por la ley y cuyas finalidades no se ven afectadas por las disposiciones legales cuestionadas. Por tal razón no se advierte injerencia provincial que lesione la autarquía municipal. Descarta que la municipalidad de Rosario se vea imposibilitada de atender sus funciones. como consecuencia de la aplicación de esas normas y advierte que la "incidencia del cumplimiento compulsivo del aporte al F.A.E. es mínimo" dentro de su comportamiento económico financiero. Cuestiona la interpretación que merece, a juicio de la demandante, la sentencia en el caso Rivademar y reitera que nada impide al municipio ejercer sus atribuciones específicas. IlI) Declarada la causa de puro derecho se dispuso correr un traslado por su orden que fue evacuado por ambas partes en términos que reiteran lo sustancial de sus presentaciones anteriores. 500 Considerando: FALLOS DELACORlESUPREMA 314 1º) Que conforme a reiterada doctrina de esta Corte, resulta esta causa de competencia originaria del Tribunal, por ser parte una provincia y tener la materia un manifiesto contenido federal (art. 100 Y101 de la Constitución Nacional; entre otros: L.125.XXI. "Lavalle, Cayetano Alberto y Gutiérrez de Lavalle, Juan", del 30 de abril de 1987; Competencia Nº 617.XXII. "American Express Argentina S.A. cl Dirección Provincial de Rentas de la Provincia de Buenos Aires", del 18 de octubre de 1988). 2º) Que en el caso, lamunicipalidad accionante tacha de inconstitucionales las normas provinciales que disponen laafectación de determinado porcentaje de las sumas recaudadas en el ámbito local, con fines de interés público en materia educacional en las áreas provincial, municipal o comunal. Mirma que, de aceptarse la legitimidad de esa imposición, el acatamiento de la provincia a lo dispuesto en el arto5 de la Constitución Nacional sería sólo formal, pues se hallaría habilitada para ahogar financieramente a los municipios, aniquilando virtualmente la vigencia del requisito exigido en el precepto constitucional mencionado. Añade que la autarquía municipal resulta contrariada en su esencia frente a cualquier intromisión provincial en la administración y disposición de las rentas comunales. 32) Que esta Corte ha expresado (in re: R.593.xXI. "Rivademar, Angela Digna Balbina Martínez Galván de cl Municipalidad de Rosario", del 21 de marzo de 1989) que la necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el arto5 de la Constitución Nacional, determina que las leyes provinciales no sólo deben imperativamente establecer los municipios, sino que no pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido. Si tales entes se encontrasen sujetos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña -aunque se tratara de la provincial- ésta podría llegar a impedirles desarrollar su acción específica, mediante diversas restricciones o imposiciones, capaces de desarticular las bases de su organización funcional. Este principio encuentra apoyo en la propia jurisprudencia de este Tribunal, que reconoce a las municipalidades su calidad de organismos de gobierno de carácter esencial (Fallos: 154:25). 4º) Que en lo relativo al alcance y límites de las facultades municipales, ha señalado esta Corte que éstas surgen de la Constitución y las leyes DE JUSTICIA DE LA NACION 314 501 pravinciales, cuya carrelación, interdependencia y conformidad entre sí, na incumbe decidir a la Nación, en tanta ellas na vialen las principias, derechas y garantías establecidas en la Constitución Nacianal, las leyes de la Nación a las tratadas can las patencias extranjeras (art. 31 de la Canstitución Nacianal). La Canstitución Nacianal se limita a ardenar el establecimiento. del régimen municipal, coma. requisita esencial para la efectividad de la autanamía de las provincias (art. 5), pero en manera alguna les ha prefijada un sistema ecanómica-financiero al cual deban ajustar la arganización camunal, cuestión que se encuentra dentro. de la órbita de las facultades propias lacales canfarme a las arts. 104, 105 Y106 de la Canstitución (Fallas: 199:423;

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