López López, Luis y otro cl Santiago del Estero, Provincia de sI eximición de inversiones

FALLO DE LA CORTE SUPREMA Buenos Aires, 15 de octubre de 1991. Vistos los autos: "López López, Luis y otro cl Santiago del Estero, Provincia de sI eximición de inversiones", de los que Resulta: I) A fs. 25/45 se presentan los señores Luis López López y Bernardo Flores e inicianjuicio contra la Provincia de Santiago del Estero para que se los exima de las obligaciones de realizar inversiones y del pago de los recargos previstos en la ley 5442 y su decreto reglamentario, a los que considera violatorios del Código Civil en cuanto regula el derecho de propiedad y de los artículos 14, 17 Y67 inc. 1Ide la COnstitución. DEJUSTIClA DE LA NACION 314 1295 Dicen que son propietarios de una fracción de campo ubicada en esa provincia yque en esa condición son alcanzados por las disposiciones legales citadas que establecen la obligación de invet:tiren ella una suma igual al 60% del avalúo fiscal, presentar declaraciones juradas yjustificar un gasto del 10% de ese avalúo en cada semestre durante los años 1985, 1986 Y1987. Atribuyen a esas normas graves errores de derecho y una defectuosa técnica legislativa puesto que imponen la obligación de invertir, mandato novedoso que lesiona el derecho depropiedad al que reglamenta en violación de lo dispuesto por el arto67 inc. 11 de la Constitución. Esa obligación de hacer, impuesta compulsivamente, puede causar la pérdida del dominio sin tomar en cuenta la aptitud productiva de las tierras. Por otro lado, la consecuencia de la no inversión -a la que califica de sanción- es un recargo del impuesto inmobiliario básico que puede llegar a treinta veces ese gravamen, por lo que asume carácter confiscatorio al punto que su aplicación sobre la base de las alícuotas pertinentes lo haría ascender al 45% del avalúo fiscal. Sostienen, asimismo, que la ley 5442 no tiene en cuenta la posibilidad económica de los propietarios ni la naturaleza de las tierras ubicadas a 500 km de la ciudad de Santiago del Estero y a aproximadamente 700 km de la Capital Federal en una zona de caminos intransitables, lo que hace imposibles las inversiones para convertirlas en un instrumento de producción. Es que la norma impugnada no constituye legislación impositiva toda vez que no considera la capacidad contributiva ni la generación de riqueza. Realizan otras consideraciones atinentes al caso y reiteran que al obligárseles a efectuar un aporte extra, es decir, de dinero no producido por la misma tierra, se deja de lado el principio por el cual el derecho de propiedad subsiste independientemente del ejercicio o no que se haga de él. I1)A fs. 54/66 contesta la Provincia de Santiago del Estero. Realiza una negativa general de los hechos invocados y pasa a exponer los fundamentos de su defensa. En primer lugar, se refiere a la naturaleza jurídica del régimen normativo impugnado para sostener su condición tributaria y negar que reglamente el derecho de propiedad. Recuerda la doble condición de los recursos tributarios, hoy unánimemente reconocida enel sentido de quena sólo tienen la finalidad de aportar fondos al tesoro público sino que se consideran medios aptos para cumplir fines depolítica económica osocial que es, precisamente, el objetivo 1296 FALLOS DE lA CORTE SUPREMA 314 de la ley 5442 cuando grava con un impuesto diferencial, que denomina recargo del impuesto inmobiliario, a las tierras carentes de mejoras. Destaca que la obligación de efectuar inversiones no es una obligación de hacer puesto que por sí misma carece de exigibilidad, y que la ley mencionada es válida desde el punto de vista constitucional pues cumple con los principios de legalidad, finalidad, generalidad, uniformidad y no confiscatoriedad. En cuanto al último punto afirma que no puede atribuírsele"'e carácter a la luz de los antecedentes jurisprudenciales de la Corte Suprema, y Considerando: .~- 1.) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema (arts. 100 y 101 de la Constitución). 2.) Que como argumentos centrales de su reclamo, la parte actora sostiene que la obligación de invertir el 60% de la valuación del inmueble del que es propietaria en un lapso de tres años no tiene naturaleza de legislación impositiva toda vez que no toma en consideración ni la capacidad contributiva de los sujetos ni la creación de riquezas como forma de cuantificar aquella capacidad. Por otro lado, al obligar a realizar aportes de dinero no producido por la misma tierra y afectar el principio por el que el derecho de propiedad !1O requiere para su subsistencia el ser ejercitado, resulta violatoria de los arts. 14, 17 Y67 inc. 11 de la Constitución y confiscatoria en sus alcances. Asimismo, cuestiona la eficacia del sistema implementado, que considera, desde su punto de vista y habida cuenta de las características desu propiedad, de cumplimiento imposible. 3") Que, en primer lugar, corresponde dilucidar la naturaleza jurídica de . la ley 5442, atacada por la actora, quien le niega la condición de norma tributaria. En ese sentido, parece claro -<:omolodestaca elanterior Procurador. General y se recuerda en el dictamen de fs. 175- que participa de esa condición toda vez 'iue cumple con los requisitos necesarios en punto a su legalidad, fines, generalidad y no confiscatoriedad. En efecto, emana del poder impositivo que, como atributo propio de su soberanía, conservan las provincias en virtud de preceptos constitucionales, persigue propósitos que resultan compatibles con los objetivos de fomento o desarrollo de la vida económica que una ya arraigada doctrina del Tribunal ha asignado a las cargas fiscales, yfijaexigencias iguales alos contribuyentes que se encuentran en situaciones análogas. En este último aspecto, se ha sostenido que la garantía de la igualdad de las cargas públicas no impide-que la legislación considere de manera diferente situaciones que estime diversas de modo tal DEJUSTIClA DE LA NACION 314 1297 que, de no mediar discriminaciones arbitrarias, se creen categorías de contribuyentes sujetos atasas diferentes (Fallos: 188:464; 191 :460; 284:319). En el caso, esa diferenciación depende de la condición de explotación de las propiedades rurales en las que no existan mejoras, donde la falta de inversiones se constituye en el hecho imponible. Tampoco se advierte, coniO se verá más adelante, un exceso que tome confiscatorio los alcances de la norma. 42) Que, por otro lado, tampoco la invalidan los reproches que en punto a la no consideración de la capacidad contributiva efectúa la actora. En ese sentido, y como lo ha dicho el Tribunal, si bien todo impuesto tiene que responder a una capacidad contributiva -y el inmobiliario provincial no escapa a tal exigencia- la determinación de las diversas categorías de contribuyentes puede hacerse por motivos distintos de la sola medida de su capacidad económica. "El valor económico de los bienes -sostuvo en Fallos: 210:284- que constituyen el objeto material del impuesto no determina por sí solo, y a veces no determina de ningún modo las distintas categorías de contribuyentes ni las que el régimen impositivo hace de los bienes gravados yde lasituación de los contribuyentes asu respecto. En estas determinaciones -continuaba- pueden intervenir factores que no son económicos o que lo son solo indirectamente". De tal suerte, admitido que los impuestos trascienden en las sociedades modernas los fines exclusivamente fiscales en su determinación, puede considerarse no sólo la mayor o menor capacidad contributiva de cada uno, sino también un mayor omenordeberdecontribnir, que no sólo tiene como razón de ser la capacidad económica de quien contribuye. Por las características de los bienes, por el modo de poseerlos o explotarlos, por la &layoro menor vinculación del dueño con el país en que la riqueza gravada tiene su asiento o su fuente, por la clase de actividad que con ella se realiza, etc., ese deber puede ser mayor habiendo de por medio valores económicos iguales a los de otros contribuyentes a qnienes se cobra menos y viceversa; y este principio es el que esta Corte ha utilizado para fundamentar su reconocimiento de sobretasas o recargos al ausentismo o al latifundio (Fallos: 171:390; 210:2108; 211 :389; 220:1310; 223:401; 239:157). 5") due, destaca\la la naturaleza impositiva de la ley impugnada como que ha sido dictada en ejercicio de poderes reservados por los Estados provinciales, resu11l\necesario estudiar si sus alcances implican lesión al derecho de propiedad, señalando antes que esta Corte tiene dicho que escapa a la competencia de los jueces pronunciarse sobre la conveniencia o equidad de los-impuestos o contribuciones creados por el Congreso Nacional-o las legislaturas provinciales (Fallos: 242:73: 249:99; 286:301). Es que, en ese 1298 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA '14 aspecto, salvo el valladar infranqueable que suponen las limitaciones constitucionales, las facultades de esos órganos son amplias ydiscrecionales de modo que el criterio de oportunidad o acierto con que las ejerzan es irrevisable porcualqnierotro poder (Fallos: 7:333; 51:350; 114:262; 137:212; 174:353; 243:98; 286:301). De tal manera, tienen la atribución de elegir los objetos imponibles, determinar las finalidades de percepción y disponer los modos de valuación de los bienes o cosas sometidos a gravamen siempre que, conviene reiterarlo, no se infrinjan preceptos constitucionales. 62) Que, como principio ytal como lo ha señalado el Tribunal, la garantía de ese derecho no imp~rta obstáculo para la aplicación de gravámenes que pueden conducir, sin mengua de su validez constitucional, a la aplicación de alícuotas más elevadas en orden a gravar, como ya se anticipó, bienes inexplotados o que lo son de manera que no concuerden con los fines de desarrollo y promoción ecouómicos que, reconocidos expresamente en la Constitución como atributos de los poderes federales yprovinciales (arts. 67, inc. 16 y 107), han sido recordados en numerosos fallos de esta Corte. Así, ha sostenido en Fallos: 307:360, siguiendo una línea jurisprudencial

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