“Cacace, Josefa Erminda c

FALLO DE LA CORTE SUPREMA Buenos Aires, 19 de octubre de 1995. Vistos los autos: “Cacace, Josefa Erminda c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires s/ accidente – ley 9688”. Considerando: 1o) Que contra la sentencia de la Sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo que, por mayoría, confirmó en lo principal la de primera instancia y declaró la inconstitucionalidad de la ley 23.982, la demandada dedujo el recurso extraordinario con sustento en el art. 14 de la ley 48 que fue concedido parcialmente. 1890 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 318 2o) Que la competencia del Tribunal ha quedado limitada al cono- cimiento del planteo de inconstitucionalidad introducido por la recu- rrente –único aspecto por el cual el a quo concedió la apelación– pues con respecto a los restantes agravios el interesado no dedujo recurso de hecho (Fallos: 301:581, 1007; 305:873, entre otros). De tal modo, el recurso es procedente, pues en el sub lite se ha puesto en juego la validez de una ley del Congreso Nacional y la decisión apelada ha sido contraria a la validez de la ley (art. 14, inciso 1o, ley 48). 3o) Que, en lo que al caso interesa, la sentencia de la cámara decla- ró la invalidez constitucional de dicha ley con dos fundamentos inde- pendientes entre sí, que basó en precedentes de esa misma sala. El primero, al considerar que la ley de consolidación “carece de eficacia, por estar viciada de inconstitucionalidad de origen, ya que el decreto 1652/91 mientras veta siete artículos promulga los restantes, alzándo- se así abiertamente contra la directiva del artículo 72 de la Constitu- ción Nacional”. El otro, al entender que aquel ordenamiento posterga la deuda social interna y carga el mayor peso del ajuste estructural en quienes menos tienen, violentando los artículos 14, 14 bis y 16 de la Ley Fundamental, y vulnera la propiedad privada al establecer, sin consulta alguna con los acreedores, plazos largos de pago. 4o) Que, respecto del primer argumento esgrimido por el a quo, cabe señalar que, por aplicación de la doctrina de Fallos: 189:156 en cuanto a la admisión del veto parcial y sus efectos en nuestro régimen constitucional anterior a la reforma de 1994, y de la de Fallos: 268:352 respecto de la validez de la promulgación de la parte no desechada, esta Corte ha establecido que el veto y la promulgación del texto no observado –según lo dispuesto por el decreto 1652/91– han dejado inalterado el objeto central de la ley 23.982 toda vez que las normas observadas han podido escindirse del texto del proyecto total sancio- nado por el Congreso, sin detrimento de aquél (causa S.591.XXV. “Ser- vicio Nacional de Parques Nacionales c/ Franzini, Carlos y sus herede- ros o quien resulte propietario de finca ‘Las Pavas’ s/ expropiación”, fallada el 5 de abril de 1995). 5o) Que, antes de resolver si en el caso la ley 23.982 constituye, o no, un legítimo ejercicio de las facultades del Congreso –segundo ar- gumento de la sentencia apelada–, resulta conveniente determinar si la norma mencionada prevé excepciones en favor de las personas que se encuentran en la situación del actor. 1891 DE JUSTICIA DE LA NACION 318 6o) Que con referencia al alcance del régimen de consolidación en el sub lite, en forma reiterada este Tribunal ha establecido que la pri- mera regla de interpretación de un texto legal es asignar pleno efecto a la voluntad del legislador, cuya fuente inicial es la letra de la ley (Fallos: 297:142; 299:93; 301:460). Para esta tarea no pueden descar- tarse los antecedentes parlamentarios que resultan útiles para cono- cer el sentido y alcance de la norma (Fallos: 182:486; 296:253; 306:1047). 7o) Que el examen del texto legal no revela la existencia de disposi- ción alguna que permita excluir del régimen previsto a las obligacio- nes como la del sub examine. Es más, en el art. 7o, inc. b) se determina expresamente la aplica- ción del sistema de consolidación de deudas a esta clase de créditos alimentarios. 8o) Que, de igual modo, al debatirse el proyecto de ley se destacó la grave crisis en la que se encontraban las finanzas públicas, y las nece- sidades de atender con recursos genuinos la deuda del Estado Nacio- nal. Se sostuvo que el Estado se hallaba en una situación equivalente a la de un deudor fallido, que era evidente que no podía pagar a sus acreedores, que la alegada situación de quiebra no implicaba un re- curso dialéctico al servicio de intereses políticos, sino una realidad que no debía soslayarse; y que las medidas propuestas comportaban un concordato unilateral del Estado (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, reunión 26 y 27 del 1o y 6 de agosto de 1991, págs. 2122/ 2123, 2133, 2147 y 2178; Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, págs. 2012, 2029, 2032 y 2039, entre otras). Cabal muestra del grado al que había llegado la emergencia esta- tal es el tratamiento dado a las deudas laborales. Debido a que el ca- rácter alimentario de los créditos laborales aconsejaba ubicar a aqué- llas en orden preferente de pago –dentro de una escala ideal de priori- dades–, fueron situadas en segundo lugar en el orden de prelación establecido en el art. 7o de la ley, y sujetas al régimen de las obligacio- nes generales. 9o) Que a fin de analizar la validez constitucional de la ley 23.982 cabe reiterar que, en la legislación de emergencia, la restricción al ejercicio normal de los derechos patrimoniales tutelados por la Consti- tución Nacional debe ser razonable, limitada en el tiempo, y también 1892 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 318 debe consistir en un remedio a la grave situación excepcional, sin pro- vocar la mutación en la sustancia o esencia del derecho reconocido (confr. Fallos: 243:467; I.78.XXIV. “Iachemet, María Luisa c/ Armada Argentina s/ pensión – ley 23.226”, sentencia del 29 de abril de 1993). 10) Que, como se advierte de los antecedentes parlamentarios y del mensaje del Poder Ejecutivo, es indudable que la ley en cuestión fue sancionada con el objeto de remediar la grave situación económi- co–financiera en que se encontraba el Estado Nacional. Esta situación no ha sido controvertida en autos, por lo que se encuentra satisfecho uno de los requisitos enunciados. Con respecto a las facultades del Poder Legislativo ante situacio- nes de emergencia, aquéllas pueden ejercerse para lograr una avenen- cia razonable entre los derechos y garantías individuales y el bienes- tar público (Fallos: 172:21), de manera de impedir que los derechos amparados por aquellas garantías, además de correr el riesgo de tor- narse ilusorios por un proceso de desarticulación de la economía esta- tal, puedan alcanzar un grado de perturbación social acumulada, con capacidad suficiente para dañar a la comunidad nacional. Así, corres- ponde a los poderes del Estado proveer todo lo indispensable para sal- vaguardar el orden público o bienestar general, lo que significa aten- der a la conservación del sistema político y del orden económico, sin los cuales no podría subsistir la organización jurídica sobre la cual reposan las libertades individuales (Fallos: 171:79; 172:21; 243:449). 11) Que con relación al resguardo de la sustancia del derecho reco- nocido al actor, el régimen de consolidación instaurado por la ley cues- tionada no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales de- rivados de la sentencia, sino que reconoce las obligaciones del Estado –evidenciando la voluntad estatal de cumplirlas–. Si bien con la nor- mativa se restringe temporalmente la percepción íntegra del monto debido, la limitación impuesta está dirigida a proteger derechos como los del demandante, que corrían el riesgo de convertirse en quiméricos debido al desequilibrio de las finanzas públicas –cuya continuación impedía preservar el desenvolvimiento organizado de nuestra socie- dad–. En este sentido, cabe recordar que desde sus orígenes el Tribunal ha expresado que los derechos reconocidos por la Constitución Nacio- nal no son absolutos y están sujetos a las leyes que reglamenten su 1893 DE JUSTICIA DE LA NACION 318 ejercicio (art. 28, Constitución Nacional), por lo que en momentos de perturbación social y económica es posible el ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica que la admisible en períodos de sosiego y normalidad (Fallos: 200:450), pues acontecimientos extraordinarios justifican remedios también extraordinarios (Fallos: 238:76). 12) Que corresponde considerar el carácter temporal de la restric- ción al derecho del actor, frente a la afirmación del a quo de que el plazo máximo legal para hacer frente a los créditos laborales consoli- dados violentaría el principio de razonabilidad. En la ley se otorgan dos opciones a los acreedores del Estado. La primera es el pago en efectivo, la segunda, la suscripción de bonos de consolidación. Si se opta por aquélla, el Congreso Nacional deberá asig- nar anualmente recursos para atender al pasivo consolidado; una par- te del crédito –hasta el monto equivalente a un año de haber jubilatorio mínimo– se abonará en segundo orden de prioridad, y el saldo adeuda- do se cancelará en sexto lugar. En cambio, si se opta por la suscripción de los bonos de consolida- ción (confr. art. 10, ley cit.), éstos podrán ser aplicados a la par, sin restricciones, al pago de obligaciones con el Estado o con las personas jurídicas alcanzadas por la ley, y podrán ser rescatados anticipada- mente por el Poder Ejecutivo. Además, podrán transferirse libremen- te o venderse según cotización de mercado. De lo expresado, resulta evidente que no es exacto –como afirman el a quo y el actor– que se suspende varios años el cobro de la deuda, pues en ambas opciones se van realizando periódicos pagos parciales, y –en caso de ser necesario– existe la posibilidad de enajenar inmedia- tamente los títulos en el mercado. Por lo tanto, el lapso previsto por la norma –del cual ya han transcurrido más de tres años– sólo es el plazo máximo más allá del cual no podrá aplazarse el pago por parte del Estado, tal como se disp

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