Obra Social para la Actividad Docente el Buenos Aires, Provincia de si sumario

FALLO DE LA CORTE SUPREMA Buenos Aires, 11 de abril de 1996. Vistos los autos: "Obra Social para la Actividad Docente el Buenos Aires, Provincia de si sumario", de los que Resulta: I) A fs. 45/48 se presenta la Obra Social para la Actividad Docente (O.S.P.L.A.D.)e inicia acción declarativa contra la Provincia de Bue- nosAires a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la ley 10.595 y su decreto reglamentario 2193/92. Dice que desde su creación dispuesta por la ley 19.655 lleva a cabo convenios con establecimientos locales de enseñanza privada y con los organismos que los agrupan tendientes a que el personal docente que los integra reciba los beneficios previstos en la ley 23.660 y que otorga la Obra Social en su carácter de agente natural del Sistema Nacional del Seguro de Salud instituido por la ley 23.661. Sostiene que la materia es privativa de las facultades conferidas por el arto67 inc. 11 (hoy arto75,inc. 12)de la Constitución al Congreso de la Nación en lo atinente a la seguridad social. Esa legislación nacio- nal se ve contrariada en desmedro del principio consagrado en el arto 31 de la Ley Fundamental por las normas que motivan su impug- nación mediante las cuales se dispone que los aportes patronales y personales establecidos para los docentes de establecimientos priva- dos reconocidos, autorizados o incorporados por la Dirección General de Escuelas y Cultura de la Provincia de Buenos Aires, se efectúen de manera obligatoria al Instituto de Obra Médica Asistencial (LO.M.A.). En cuanto a la procedencia de la vía procesal intentada, la susten- ta en la necesidad de que se ponga fin al estado de incertidumbre que genera la eventual aplicación de normas locales que privaría a la acto- ra del aporte de sus adherentes y a éstos de los servicios que presta. 414 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 319 IDA fs. 57/60 se presenta la Provincia de Buenos Aires. Sostiene que dictó la ley 10.595y su decreto reglamentario hacien- do uso de facultades que le son inherentes en cuanto Estado provin- cial. Por lo demás, mediante la ley 23.838 la propia autoridad nacional reconocióel derecho de las provincias de incorporar a los docentes pri- vados a sus sistemas previsionales en un mismo pie de igualdad con los docentes oficiales y esa norma legal -no cuestionada constitucio- nalmente- implica que la Nación acepta que el derecho de las provin- cias existía antes de su sanción. Asegura que no se advierte contradicción entre las disposiciones locales y las leyes 23.660 y 23.661. En efecto, estas últimas contienen en su ámbito de aplicación al personal que se desempeña en relación de dependencia en la administración central y descentralizada y del Poder Judicial de la Nación en tanto aquéllas alcanzan a los docentes que ejercen funciones en establecimientos educativos no oficiales com- prendidos en el decreto-ley 8727/77. Comoconsecuencia de ello, el sis- tema creado por la autoridad nacional es ajeno al personal dependien- te de la provincia. En cuanto a la circunstancia de que las leyes 19.655y 23.661, invo- cadas por la actora para fundar su pretensión, contemplen la posibili- dad de que el personal provincial pueda ser incorporado al Seguro Nacional de Salud por medio de los convenios pertinentes, sostiene que ello no impide que la provincia disponga la afiliación obligatoria a su Obra Social pues, de lo contrario, se vería obligada a aceptar que los docentes que se desempeñan en la órbita local deban afiliarse a un sistema diverso al de su relación laboral. Se violaría así el régimen federal consagrado en la Constitución Nacional. Considerando: 1Q) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Su- prema (arts. 116 y 117 de la Ley Fundamental). 2 Q ) Que la actora plantea la inconstitucionalidad de la ley provin- cial10.595 y su decreto reglamentario 2193/92 por entender que re- sultan violatorios de lo dispuesto por las leyes nacionales 23.660 y 23.661 y del principio de supremacía federal previsto en el arto 31 de la Constitución al disponer que los aportes patronales y personales fijados para el personal docente que se desempeña en establecimien- DE JUSTICIA DE LA NACION 319 415 tos privados transferidos al ámbito provincial se efectúen obligato- riamente al Instituto de Obra MédicoAsistencial de la Provincia de Buenos Aires. 3º) Que las leyes nacionales mencionadas instituyen el llamado nuevo régimen para las obras sociales y el Sistema Nacional del Se- guro de Salud, respectivamente. La actora, que es una de las obras sociales comprendidas en el inc. b del arto 1º de la ley 23.660, nuclea al personal docente, y en tal condición se constituyó en agente del seguro social (art. 2º, ley 23.661) que tiene un alcance comprensivo de los sujetos comprendidos en su arto 5 del que se excluye única- mente el personal "dependiente de los gobiernos provinciales y sus municipalidades y los jubilados retirados y pensionados del mismo ámbito" (art. 6º). A su vez, la ley provincial 10.595 dispuso extender los alcances del arto 7º del decreto-ley 8727177modificado por la ley 10.427 -que esta- blecía la equiparación de las remuneraciones básicas, bonificaciones, compensaciones,asignaciones y beneficiossociales del personal docente que ejercía funciones en establecimientos privados- a las prestaciones asistenciales, disponiendo asimismo que los aportes respectivos se efec- tuaran al Instituto de Obra MédicoAsistencial de la provincia (art. 1º ley 10.595). Es oportuno recordar que esta entidad sólo cubre los ser- vicios de los agentes estatales en actividad o pasividad y para los sectores de la actividad pública y privada que se adhieran a su régi- men (ley 6982 t. O. 1987). Sostiene la actora que la pretensión provincial de incorporar a los docentes privados a este régimen vulnera lo dispuesto por las leyes 23.660 y 23.661, en cuyo ámbito se subsume la situación asistencial de aquéllos, y produce una superposición inadmisible de los aportes inva- diendo el campo legislativo nacional. 4º) Que en un caso que guarda suficiente analogía con el sub lite esta Corte estableció que corresponde tener presente, comofundamento liminar para el estudio de la cuestión, que el inciso 11 del arto 67 (hoy 12 del arto 75) de la Constitución confiere al Congreso Nacional el mandato de dictar el Códigode Seguridad Social, atribuyéndole potes- tad para legislar en tal materia (Fallos: 312:418). No obstante -se sostenía en ese pronunciamiento- "en determi- nadas circunstancias se ha reconocido que como consecuencia del 416 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 319 poder reservado por las provincias en virtud de lo dispuesto por el arto 105 de la Constitución Nacional éstas pueden crear y reglamen- tar regímenes de seguridad social bien que limitada esa facultad al ámbito de los agentes de su administración pública, los magistrados y funcionarios de sus tribunales, los integrantes de sus legislaturas y también, en razón del ejercicio del poder de policía retenido sobre el ejercicio de las profesiones liberales, respecto de estas últimas actividades" . 5 Q ) Que sobre tales premisas la Corte abordó la cuestión, esto es si cabía admitir la validez de la pretensión provincial de someter a un régimen previsional a los docentes privados, para concluir, -defi- niendo previamente la naturaleza de la actividad que llevan a cabo los institutos privados de enseñanza, que el personal que allí presta servicios mantiene un vínculo laboral de empleo privado, ajeno por completo a las caract~rísticas del empleo público. "Yen esas condi- ciones, su régimen previsional" -se decía- "no puede sino ser encua- drado en la previsión totalizadora del arto 2Q inc. f) de la ley nacional 18.037, toda vez que este ordenamiento regula el de quienes prestan servicios 'en relación de dependencia en la actividad privada' y no prevé, con carácter específico,la situación de los docentes de estable- cimientos privados sometidos a la jurisdicción provincial" (conside- rando 9Q). 6 Q ) Que sobre tales bases se decidió que "contemplado en la ley nacional el régimen previsional de este personal, es evidente que el dictado de normas como la ley 10.427, importa un avance indebido sobre las facultades legislativas otorgadas al Congreso Nacional, que contraría lo dispuesto en el arto 67 inc. 11 de la Constitución" y se concluía:"Ello indica que, situaciones comola discutida y debatida en este litigio, deben ser resueltas únicamente en el ámbito de potestad de los poderes nacionales". 7 Q ) Que mutatis mutandi esos principios son aplicables al caso en examen. La ley 23.660 y específicamente el arto 6Q de la ley 23.661, excluyen del sistema asistencial nacional únicamente al personal de- pendiente de los gobiernos provinciales y sus municipalidades y a los jubilados y pensionados del mismo ámbito. Como se ha visto, los do- centes que prestan servicios en establecimientos privados de ense- ñanza en jurisdicción provincial no ostentan tal carácter por lo que la ley 10.595 y su decreto reglamentario avanzan sobre la legislación DE JUSTICIA DE LA NACION 319 417 nacional contrariando a ésta y violando el principio de supremacía del arto 31 de la Constitución. Si bien podría argüirse con respecto a la situación previsional de estos docentes que se decidió su incorporación al régimen provincial, basta destacar que ha sido el Congreso Nacional el que ha admitido tal solución mediante el dictado de la ley 23.838 y en el ejercicio de una potestad que la demandada no ha cuestionado. 8º) Que, por lo demás, las leyes que regulan la transferencia al ámbito provincial de los establecimientos educativos de jurisdicción nacional no alteran esta conclusión. En efecto, nada dice la ley 24.049 sobre los docentes privados, sin que del texto de su arto 9º pueda infe- rirse una conclusión diversa. Por otro lado, se desprende de sus nor- mas que el punto quedaba comprendido entre los requisitos específi- cos de las transferencias a celebrarse mediante convenios entre el Po- der Ejecutivo Nacional y las distintas juri

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