Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa Benitez, Eduardo Alcides el Municipalidad de Concepción del Uruguay

FALLO DE LA CORTE SUPREMA Buenos Aires, 17 de septiembre de 1996. Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa Benitez, Eduardo Alcides el Municipalidad de Concepción del Uruguay", para decidir sobre su procedencia. Considerando: Que el recurso extraordinario, cuya denegación origina la queja, es inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Na- ción). DE JUSTICIA DE LA NACION 319 2007 Por ello, se desestima la queja. Téngase por perdido el depósito de fs.58.Notifiquese, devuélvanse los autos principales agregados y,opor- tunamente, archívese, JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINÉ O'CONNOR - CARLOS S. FATI- AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A. F. LóPEZ (en disidencia) - GUSTAVOA. BOSSERT- ADOLFO RoBERTO V ÁZQUEZ (en disidencia). DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON GUILLERMO A, F. LÓPEZ y DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ADOLFO ROBERTO VÁZQUEZ Considerando: 1Q) Que el Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos declaró la nulidad del decreto número 9803, del 29 de diciembre de 1987, que había dejado sin efecto la designación del actor en la planta perma- nente del personal de la Municipalidad de Concepción del Uruguay, dispuso su reincorporación y condenó a la comuna a abonarle los sala- rios dejados de percibir desde la fecha de su separación ilegítima. Con- tra ese pronunciamiento la vencida interpuso el recurso extraordina- rio, cuya denegación origina la presente queja. 2Q) Que para admitir la demanda, el tribunal provincial sostuvo -con remisión a sus propios precedentes- que la comuna no se en- contraba habilitada para revocar en sede administrativa el decreto 9803/87, en tanto que de dicho acto se habían derivado derechos subjetivos en favor del actor. Afirmó que, a tal efecto, se requería deducir la acción de lesividad prevista en el Código Procesal Admi- nistrativo de la provincia (decreto-ley 7061, ratificado por la ley 7504), establecida para impugnar judicialmente los actos administrativos amparados por la irrevocabilidad o cosa juzgada administrativa. 3Q) Que es doctrina reiterada de esta Corte que los órganos juris- diccionales provinciales son los naturales intérpretes del derecho pú- blico local, puesto que lo atinente a sus facultades, al alcance de su jurisdicción y a la forma en que ejercen su ministerio es materia que de ordinario no puede reverse en la instancia del artículo 14 de la ley 48, en virtud del respeto debido a las provincias de darse sus pro- 2008 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 319 pias instituciones y regirse por ellas (doctrina de Fallos: 248:240; 261:103; 299:421; 306:614, entre otros). Sin embargo, tal principio sólo cede en casos como el presente, en la medida que la interpretación de las normas en juego realizada por el máximo tribunal local adolece de excesivo rigor formal en los razo- namientos y desvirtúa el espíritu que las ha inspirado (Fallos:304:1340 y sus citas). 4º) Que, para un mayor esclarecimiento de las cuestiones debati- das en la causa, resulta conveniente exponer los hechos relevantes. En este sentido, en el año 1986 el abogado Eduardo Alcides Benítez fue contratado por la Municipalidad de Concepción del Uruguay para el cumplimiento de tareas jurídicas específicas,sin que -conforme se asen- tara en el respectivo contrato y los que lo sucedieron- mediara "ningu- na relación de dependencia con la municipalidad, en razón de corres- ponder a relaciones del derecho administrativo, sujetas al pago de ho- norarios", La relación contractual, iniciada el 12 de mayo del año 1986, fue renovada por sucesivos períodos, el último de los cuales vencía el31 de diciembre de 1987. En septiembre del año 1987, durante la vígencia del último contrato, el actor solicitó que se lo nombrara en forma per- manente en virtud de haber transcurrido el mínimo legal establecido en los artículos 21 de la Constitución provincial, 18 de la ley 3001 -régimen orgánico de los municipios- y 14 de la ordenanza 2660 -"estatuto de estabilidad y escalafón", del municipio demandado-. Me- rece ponerse de resalto que durante el último año había desempeñado el cargo de director de asuntos jurídicos interino -cargo de índole política, de acuerdo al artículo 2º, inciso a, de la ordenanza 2660, y los decretos 8786/86 y 9212/86-. La denegación consecuente motivó su impugnación, la que dio lu- gar al dictado del decreto 9745, del 2 de diciembre de 1987, por el que se hizo lugar al recurso, se reconoció la estabilidad invocada y se dis- puso la incorporación del actor a la planta permanente, con la catego- ría 24 del escalafón comunal. Pocosdías después, al asumir ellO de diciembre las nuevas autori- dades municipales, por el decreto 9782, del 14 de diciembre de 1987, se dejaron sin efecto todas las designaciones de personal municipal, cual- quiera fuera la naturaleza de su función, forma de retribución y carác- DE JUSTICIA DE LA NACION 319 2009 ter, dispuestas entre el1 Q de enero y ellO de diciembre de 1987. Asi- mismo, por el decreto 9803, del 29 de diciembre de ese año, se anuló el decreto 9745/87, antes citado. Los fundamentos principales expresados en el decreto 9803 fueron que la categoría conferida al actor y la imputación financiera asignada a la designación correspondía -de acuerdo a la ordenanza de presu- puesto del año 1987- únicamente para el cargo de director de asuntos juridicos, cuya naturaleza era política y no de planta permanente. Ello significaba, según se expresó, admitir la posibilidad de que la autori- dad municipal saliente nombrara a los funcionarios políticos del go- bierno que la sucediera. Finalmente, se sostuvo que el actor no reunía los requisitos temporales necesarios para adquirir la estabilidad en el empleo, en virtud de haberse desempeñado como contratado. Tal deci- sión motivó la impugnación judicial de los decretos 9782 y 9803. 5Q) Que el articulo 21 de la Constitución provincial asegura la esta- bilidad de los empleados provinciales y municipales que hayan cum- plido más de un año de servicios, conforme la reglamentación de la ley pertinente. A su vez, en virtud de lo establecido en el artículo 18 de la ley 3001, que delegó a los municipios la reglamentación de la garantía constitucional, la demandada dictó la ordenanza 2660 que aseguró en su artículo 14 la estabilidad a quienes cumplieran noventa días de servicios continuos e ininterrumpidos. Sin embargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 2º, incisos a y d, estaban excluidos, entre otros, el personal que ocupaba cargos electivos y los contratados. 6Q) Que, la invocación por parte del actor de dicha preceptiva para justificar su estabilidad, en base al mero transcurso del tiempo previs- to en el ordenamiento local para adquirir estabilidad en el empleo, resultaba manifiestamente carente de sustento jurídico ~ asimismo, constituía una actitud contraria a lo estipulado en los contratos que celebró con el municipio local. En efecto,vale recordar al respecto que los contratos administrati- vos constituyen una ley para las partes (Fallos: 313:376, voto del juez Fayt; 315:1760), en los que el principio es siempre el cumplimiento de lo pactado: pacta sunt servanda (Fallos: 314:491).Además, el Tribunal ha dicho en forma constante que los contratos deben celebrarse, interpretarse y ejecutarse de buena fe y de acuerdo con lo que verosímilmente las partes entendieron o pudieron entender obrando con cuidado y previsión (artículo 1198.del Código Civil), principios que 2010 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 319 son extensivos a los contratos administrativos (doctrina de Fallos: 298:265; 311:971 y 2831, entre otros). Por otra parte, la designación del actor, efectuada mediante el de- creto 9745/87, ostentaba una doble irregularidad: en primer lugar, por sustentarse en un falso fundamento juridico, cual era su desempeño por un término superior al mínimo legal-omitiendo mencionar que lo había sido en calidad de profesional contratad(}- y, en segundo térmi- no, por el encuadre del nombramiento en una categoría inexistente en la planta permanente, y que, como ya se expuso, sólo correspondía a un cargo no permanente, de naturaleza política. 7º) Que, en consecuencia, aparecían en la designación una serie de anomalías que superaban el terreno de lojurídicamente opinable, las cuales el actor, como letrado del municipio no las pudo razonablemen- te ignorar. De ello se sigue que el municipio estaba, en esas condicio- nes, válidamente habilitado para revocar el acto (doctrina del dicta- men del entonces Procurador General de la Nación recaído en Fallos: 310:1045, a cuyos fundamentos adhirió el Tribunal). 89) Que, a su vez, dicha potestad estuvo justificada, en primer lu- gar, en el principio de legalidad administrativa, columna vertebral que sustenta la actuación de los poderes públicos. En esta inteligencia, cabe destacar que "el estado de derecho se caracteriza no sólo por su ele- mento sustantivo, es decir el reconocimiento y la tutela de los derechos públicos subjetivos, sino también por la forma como este objetivo in- tenta alcanzarse. En ese propósito, un segundo elemento, de índole formal, el denominado principio de legalidad -integrado en forma in- divisible con el de razonabilidad ojusticia- resulta esencial, y postula como tal el sometimiento del Estado modemo no sólo a la norma jurí- dica en sentido formal, sino a todo el ordenamiento jurídico -entendi- do éste como una realidad dinámica- o, como lo denominó un recorda- do publicista francés, al 'bloque de legalidad'. C..) Como consecuencia de él, los mandatos y órdenes en el Estado modemo, no responden ya más a la voluntad omnímoda del gobernante, sino a la normatividad previamente formulada ..."(del voto en disidencia del juez Belluscio en Fallos: 312:1686). En segundo lugar, constituye el necesario correlato del principio de legalidad la potestad de que disponen los órganos administrativos para enmendar sus actos anteriores emitidos de manera irregular, vale decir, aquellos que carece

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