Buenos Aires, Provincia de cl Estado Nacional si retroacción de dominio

FALLO DE LA CORTE SUPREMA Buenos Aires, 2 de abril de 1998. Vistos los autos: "Buenos Aires, Provincia de cl Estado Nacional si retroacción de dominio", de los que Resulta: I) A fs. 3/5 se presenta la Provincia de Buenos Aires e inicia de- manda contra la Dirección Nacional de Vialidad por "retroacción de DE JUSTICIA DE LA NACION 321 715 dominio" del inmueble identificado catastralmente como circunscrip- ción XII, sección X, fracción III, parcela 2.c, ubicado en el partido de Lomas de Zamora. Dice que por el decreto-ley 2641/57 la provincia transfirió a la Ad- ministración General de Vialidad Nacional -a pedido de ésta- el in- mueble fiscal antes mencionado, con cargo de su afectación a la cons- trucción del camino de acceso sud-oeste a la Capital Federal. El terre- no fue inscripto en el Registro de la Propiedad a nombre del Estado Nacional (Dirección Nacional de Vialidad). Afirma que al haber transcurrido un plazo razonable para el cum- plimiento de la finalidad fijada y por hallarse el inmueble afectado a destinos distintos al previsto, corresponde retrotraer su dominio a fa- vor de la provincia. Añade que en el año 1987 remitió al administrador general de la demandada un telegrama notificándole que se hallaba en trámite un expediente de revocación de dominio del terreno indicado y advirtién- dole que debía abstenerse de realizar actos o cesiones respecto de esa fracción que importaran el reconocimiento de derechos a terceros, pues ella resultaba imprescindible para el emplazamiento de una estación de ómnibus. Sostiene que de conformidad a lo dispuesto en los arts. 1849 y 1850 del Código Civil, la provincia tiene acción para pedir la revocación de la donación cuando el donatario ha sido constituido en mora respecto a la ejecución del cargo, cualquiera que sea la causa del incumplimiento. II) Corrido el pertinente traslado, la Dirección Nacional de Viali- dad contesta la demanda a fs. 42/44. Opone excepción de prescripción, pues considera que a la fecha en que la actora le envió la notificación aludida en la demanda, ya habían transcurrido los plazos previstos en los arts. 35, 39 Y50 de la ley 21.499. Dice también que celebró un convenio con la Municipalidad de Lo- mas de Zamora por el cual le encomendó a ésta la conservación y limpie- za de la fracción mencionada y le permitió utilizarla para actividades de orden comunitario y para el trasbordo de pasajeros de transporte públi- co,con el compromiso de restituir el predio a requerimiento del organis- mo nacional para la realización de las obras que motivaron su reserva. 716 FALLOS DE LA CORTE SUPREr-.1A 321 Añade que con anterioridad había cedido el terreno a título precario a las entidades que menciona, para la instalación de una playa terminal de ómnibus de transporte urbano y de un centro de compras comunita- rias, con el fin de permitir la remodelación de las avenidas Juan XXIII y 20 de setiembre de 1861 que ejecutaba el gobierno provincial. III) La actora contesta la excepción de prescripción y pide su re- chazo por las razones expuestas a fs. 46/48 vta. Considerando: 1º) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Su- prema (arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional). 2º) Que la Dirección Nacional de Vialidad opone como única defen- sa al progreso de la demanda la excepción de prescripción, pues en- tiende que la acción intentada -a la que califica como de "retroce- sión de dominio"- se habría extinguido por el transcurso de los plazos previstos en las normas de la ley de expropiaciones 21.499. La actora, por su parte, se opone a ese planteo sosteniendo -entre otras razones- que la acción entablada no reviste la naturaleza que pretende atribuirle la demandada, ya que el inmueble en cuestión no fue expropiado y tampoco se firmó escritura pública de venta ode trans- ferencia de dominio ni se dio posesión de la cosa. Corresponde, entonces, determinar cuál es la naturaleza de la ac- ción deducida. 3º) Que de los términos de la demanda surge que ~contrariamente a lo sostenido en el responde- -la aetora no inició la acción de retroce- sión prevista en el título VII de la ley 21.499, sino que solicitó la revo- cación de la donación que dijo haber efectuado en favor de la deman- dada, con sustento en los arts. 1849 y 1850 del Código Civil (confr. en especial fs. 4 in fine y 4 vta., apartado IV). Por otra parte, en los expedientes administrativos reservados no existen constancias que demuestren que el inmueble referido haya sido objeto de una expropiación. Antes bien, según resulta de esas actuaciones, la Administración General de Vialidad Nacional (actualmente: Dirección Nacional de Via- DE JUSTICIA DE LA NACION 321 717 lidad) solicitó a la Provincia de Buenos Aires la transferencia de una fracción de terreno de su propiedad de 26.740,1731 metros cuadrados ubicada en el partido de Lomas de Zamora, con fundamento en la nece- sidad de utilizarla en la construcción del camino de acceso sudoeste a la Capital Federal. Ante ese pedido, la provincia dictó el decreto-Iey 2641 del 27 de febrero de 1957 por el cual dispuso transferir esa fracción al organismo nacional "concargo de su afectación a la construcción" de la ruta mencionada. También resolvió que se pusiera en posesión de las tierras a la adquirente y que el Registro de la Propiedad tomara nota de la transferencia (confr. fs. 16/17 del expte. 2410-1-050). La Administración General de Vialidad aceptó expresamente la transferencia del terreno en cuestión "condestino a la construcción del camino" indicado (confr. fs. 6 del expte. 2307-5044). Finalmente, a instancias de la Dirección Nacional de Vialidad, se inscribió la transferencia en el registro mencionado (ver fs. 1 y 7/9 del expte. 2307-5044). Si bien en la minuta de inscripción -suscripta por un representante de aquélla- se invoca un artículo de la ley 21.499, no existe ningún elemento objetivo que autorice a inferir que el in- mueble hubiera sido realmente expropiado. Por el contrario, en la mis- ma minuta se hace referencia al decreto-ley 2641/57 -mencionado su- pra- por el cual el Estado provincial dispuso voluntariamente la trans- ferencia gratuita de las tierras en favor del organismo nacional. Por lo demás, la propia demandada interpretó oportunamente que el inmue- ble le había sido "donado" (confr. fs. 94 y 97 del expte. 1264/86 DNV). En tales condiciones, cabe concluir en que resultan inaplicables al sub examine las previsiones de la ley 21.499. 4º) Que, a fin de determinar el derecho aplicable al contrato cabe seguir la jurisprudencia de este Tribunal, según la cual, cuando el Esta- do en ejercicio de funciones públicas que le competen y con el propósito de satisfacer necesidades del mismo carácter, suscribe un acuerdo de voluntades, sus consecuencias serán regidas por el derecho público (Fa- llos: 253:101, considerando 11, 263:510 y 315:158). El objeto del conve- nio fue la entrega gratuita de una fracción de terreno por parte de la Provincia de Buenos Aires a la Dirección Nacional de Vialidad con el cargo de construcción de un camino nacional "en mérito a los intereses generales del bien común, tanto nacionales como provinciales" (confr. decreto-ley 2641/57, fs. 16 del expte. 12410-1-050). El fm público perse- guido nnido al carácter de las personas intervinientes permite concluir 718 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 321 que el convenio es regido por el régimen público. Ante la laguna norma- tiva para reglamentar dicho supuesto, son aplicables por vía analógica, los preceptos del Código Civil en materia de donaciones (arts. 1849 y 1850) que constituyen un régimen jurídico adecuado al caso. 5°) Que la acción del donante para pedir la revocación o resolución de la donación por la inejecución del cargo, prescribe en el plazo prevísto en el arto4023 del código citado, que se contará desde que con la mora del dona- tario nazca la acción (confr.Lisandro Segovia, "Código Civil de la Repúbli- ca Argentina", Bs. As., 1881, t. 1,nota 104 al arto 1851 de su numeración). Ahora bien, como la donación de que se trata se hizo con destino a la construcción de la ruta referida y no se fijó plazo para el cumplimiento del cargo, correspondía establecerlo judicialmente, máxime cuando la donataria ha sostenido que su propósito es mantener el destino que dio la donante al terreno objeto del acto (confr. fs. 15 del expte. 5626/89; arts. 561 y 1849 del código mencionado y doctrina de Fallos: 273:394, considerando décimo). Toda vez que la provincia no invocó siquiera haber cumplido este recaudo, corresponde concluir en que no ha ocu- rrido la mora y, por ende, no ha comenzado a correr la prescripción con respecto a la acción de revocación intentada. En consecuencia, debe desestimarse la excepción opuesta por la demandada. 6°) Que, sin peIjuicio de la conclusión que antecede, corresponde rechazar la demanda toda vez que la provincia carece actualmente de derecho para pedir la revocación de la donación. Ello es así pues este derecho sólo puede ser ejercido cuando media constitución en mora del donatario (art. 1849 del Código Civil; Ray- mundo M. Salvat, "Tratado de Derecho Civil Argentino", Bs. As., 1946, t. VI, pág. 174) y esta condición -reitérase- no se ha cumplido aún. Por ello, se rechaza la demanda. Costas por su orden en razón de que el rechazo de la demanda no deriva de la admisión de la defensa de la demandada sino de la aplicación de oficio de las normas jurídicas que rigen el caso (art. 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese y, oportunamente, archívese. JULIO S. NAZARENO - CARLOS S. FAYT - AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO- ANTONIO BOGGIANO - ADOLFO ROBERTO VÁZQUEZ (por mi voto). DE JUSTICIA DE LA NACION 321 VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ADOLFO ROBERTO V ÁZQUEZ Considerando: 719 Que el suscripto coincide con el voto de la mayoría, con exclusión de los considerandos 3º y 4º, los que expresa en los siguientes térmi- nos: 3º) Que de los términos de la demanda surge que -contrariamente a lo sostenido en el res

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