Recurso de hecho deducido por la Administra- ción Nacional del Seguro de Salud en la causa Toll, Enrique y otros c

FALLO DE LA CORTE SUPREMA Buenos Aires, 25 de agosto de 1998. Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la Administra- ción Nacional del Seguro de Salud en la causa Toll, Enrique y otros c/Asociación de Obras Sociales y otra", para decidir sobre su proce- dencia. Considerando. 1º) Que esta Corte dejó sin efecto la sentencia de la Cámara Fede- ral de Apelaciones de Tucumán (fs. 812/815 de los autos principales a cuya foliatura se hará referencia en lo sucesivo) que había condenado a la codemandada Administración Nacional del Seguro de Salud -ANSSAL-- a responder por las obligaciones contraídas por la Asocia- ción de Obras Sociales de Tucumán (ADOS). Ello en razón de que el a quo se había limitado a sustentar su decisión en las funciones de control administrativo y asistencia financiera ejercidas por aquéllas en virtud de lo dispuesto por las leyes 22.269 y 23.661, sin explicar los motivos por los cuales el cumplimiento de dicho cometido la obligaba solidariamente por una deuda salarial ajena (fs. 949/950). 2º) Que, como consecuencia de tal decisión la cámara, integrada por conjueces, emitió un nuevo pronunciamiento, manteniendo lo decidido por considerar, en síntesis, que los delegados normalizado- res de la ADOS Tucumán, designados por el INOS-ANSSAL, susti- tuyeron a la conducción de aquél, actuando en representación del órgano de control según expresas directivas de una resolución del INOS con fuente en un decreto nacional y por lo tanto bajo las re- gIas del mandato (art. 37 del Código Civil). Agregó que, aun desde otro punto de vista, cabía condenar a la ANSSAL pues se encontra- ban reunidos los recaudos para imputar responsabilidad extracon- tractual al Estado. Por dichas razones, condenó a la codemandada al pago de las diferencias remuneratorias peticionadas por los actores, profesionales médicos dependientes de la ADOS Tucumán, por esti- mar que se trataba de una obligación concurrente a la que estaban obligadas ambas demandadas (confr.fs. 992/1002). Contra dicho pro- nunciamiento la Administración Nacional del Seguro de Salud de- dujo el recurso extraordinario que, denegado, originó la presenta- ción directa en examen. DE JUSTICIA DE LA NACION 321 2347 3º) Que en su apelación extraordinaria, la recurrente se agravia, entre otros motivos, por la omisión de valorar los argumentos oportu- namente expuestos para fundar su falta de legitimación pasiva, la que -según afirma- encuentra fundamento en un múltiple orden de razo- nes. En primer término, señala que esa entidad estatal de derecho público, con personalidad jurídica y autarquía individual, financiera y administrativa, tiene como objetivo el de controlar el funcionamiento de los agentes del seguro de salud y asistirlos financieramente contan- do con los recursos del fondo solidario de redistribución a tal fin. Es por ello -prosigue- que no se encuentra entre sus funciones la de pres- tar servicios asistenciales ni otorgar fondos a los beneficiarios, lo que entra dentro de la competencia de las mismas obras sociales. Por otro lado, agrega, cabía atender a que los dependientes de la ANSSAL se encuentran a ella ligados mediante una relación de empleo público y que, respecto de los actores, no existió vinculación jurídica algu- na y que la actividad por ellos desarrollada, de atención médico asisten- cial,es por completoajena a la funciónpública desplegada por laANSSAL. Finalmente, puntualiza que los delegados normalizadores desig- nados por el Poder Ejecutivo Nacional en la ADOS, de conformidad con las normas que rigen esta figura, representaban a los órganos de la persona jurídica intervenida y no de la que los designa, de manera que a quien obligaban era al ente intervenido. Por esos motivos solici- ta la revocación de la sentencia (fs. 1007/1015). 4º) Que pueden estimarse formalmente subsanadas en el fallo ape- lado las falencias que llevaron a este Tribunal a descalificar el ante- rior pronunciamiento recaído en la causa. No obstante ello, los agra- vios del apelante suscitan cuestión federal bastante pues, si bien es cierto que las cuestiones debatidas remiten al estudio de temas de hecho, prueba y derecho común ajenos, como regla y por su naturale- za, a la vía del arto 14 de la ley 48, cabe hacer excepción a tal principio cuando, como en el caso, la sentencia no da adecuada respuesta a los argumentos expuestos por el recurrente en defensa de sus derechos, ni constituye derivación razonada del derecho vigente con referencia a las circunstancias concretas de la causa .. 5º) Que la ley 18.610 por la cual se estableció el sistema de obras sociales, creó el Instituto Nacional de Obras Sociales como organismo descentralizado del Ministerio de Bienestar Social que, como autori- dad de aplicación, tenía la facultad de designar interventores en las 2348 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA .'321 entidades adheridas, cuya actividad quedaba limitada al ámbito de éstas (arts. 12 y 26). Asimismo, la norma creó el fondo de redistribu- ción, que funcionaba como'cuenta especial en jurisdicción del INOS, quien debía destinar dichos recursos a incrementar y mejorar la ca- pacidad instalada que se destinara a las prestaciones o para la asis- tencia financiera de las obras sociales que por especiales circunstan- cias lo requirieran, recursos que se otorgarían en calidad de présta- mo, subvención o subsidio (arts. 21 y 22). Un esquema similar siguió la ley 22.269 respecto del fondo de redis- tribución (arts. 13 y 14)facultando asimismo al Ministerio de Bienestar Social a designar interventores, los que asumirían las facultades, atribu- ciones y deberes del órgano de conducción del ente intervenido (art. 41). Con posterioridad la ley 23.661 estableció que la autoridad de apli- cación del seguro sería la Secretaría de Salud de la Nación, en cuyo ámbito funcionaría la Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL) como entidad estatal de derecho público con personalidad jurídica y autarquía individual (art. 7º),en cuya esfera funciona el fondo de redistribución, destinado a brindar apoyo financiero a las jurisdiccio- nes adheridas. La norma referida previó asimismo que, a requerimiento de la Secretaría de Salud, el Poder Ejecutivo Nacional podrá designar un interventor en las condiciones allí previstas (arts. 22 a 24 y 40). 6º) Que una correcta inteligencia de las normas dictadas en conse- cuencia de las leyes referidas -decreto 843/82 y resoluciones 416/83, 308/91, fs. 529/561- permite deducir de sus términos que, en el caso, los delegados normalizadores e interventores sucesivamente designa- dos lo fueron con los mismos derechos y obligaciones del órgano con- ductivo de la Asociación de Obras Sociales de Tucumán. Por lo tanto, confundir las tan diversas órbitas de actuación como lo son las corres- pondientes al órgano de control con las de la entidad controlada con- duce a otorgarle al instituto de la intervención un alcance que excede al que es propio de su naturaleza. Ello es así pues la intervención de una persona de existencia ideal por parte del organismo a cuyo control se halla sujeta, en ejercicio de atribuciones que le son propias, no im- plica la extinción de la personalidad de aquélla, por lo que la actuación del interventor no se confunde con la de la autoridad interviniente. 7º) Que, de otro lado, la condena a la ANSSAL al pago de una deuda salarial ajena, tal comolo dispuso el fallo apelado, importa el desconoci- miento de la naturaleza administrativa de la vinculación habida entre DE JUSTICIA DE LA NACION 321 2349 las demandadas, de carácter público, no susceptible, sin un acto expreso, de originar la responsabilidad solidaria atinente a las normas del con- trato de trabajo, regulación incompatible con el régimen de derecho pú- blico a que, en la hipótesis de autos, se halla sujeta la apelante. 8")Que, además, resultan insuficientemente fundadas las conclu- siones de la sentencia relativas a que la recurrente está obligada a reparar en mérito a una eventual responsabilidad extracontractual. Al respecto la cámara no ha aludido a elemento alguno demostrativo de que los actores hubieran individualizado y probado en la causa, en forma concreta, un virtual desempeño negligente, irresponsable o ili- cito de los sucesivos funcionarios que ejercieron la administración del patrimonio de la ADOS mientras duró la intervención. Por el contra- rio, el obrar de aquéllos con arreglo a las directivas impuestas por ley ha sido expresamente reconocido en el fallo (confr.fs. 1000 vta., párra- fo segundo) a lo que correspondería agregar que, para esclarecer esta cuestión, debió valorarse -y no lo ha sido-Ia gravitación de las dificul- tades de orden operativo que presentaba la entidad intervenida para regularizar su situación puestas de manifiesto a lo largo del proceso. 9")Que, por otra parte, la doctrina atinente a la responsabilidad del Estado por su obrar licito -de dudosa aplicación a supuestos como el presente en que, a diferencia de los precedentes en que se la ha delinea- do, no se atribuye al Estado una responsabilidad directa sino refleja-, originada en el ejercicio de una intervención legalmente prevista no proporciona sustento adecuado a la decisión resistida. En tal sentido cabe señalar que esta Corte ha admitido ese género de responsabilidad con el propósito de resarcir el desmedro patrimonial que experimenta el particular a raíz de un acto estatal que se traduce en un beneficio para toda la comunidad (Fallos: 301:403;305:321;310:943, considerandos 7", 12y sgtes.; 312:2266, entre otros); es decir que la condición implicita que toma viable esta doctrina consiste en la materialización del bienestar general, lo que supone la relación armónica entre el interés individual y el bien común, de modo tal que la protección del primero no debe preva- lecer a ultranza en detrimento de la realización del segundo. En suma, mediante esta concepción se procura amparar el derecho de propiedad mas no neutralizar la actividad del Estado en la prosecución de sus fines esenc

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