Estado Nacional (Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos) el Formosa, Provincia de sI sumario

FALLO DE LA CORTE SUPREMA Buenos Aires, 30 de septiembre de 1999. Vistos los autos: "Estado Nacional (Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos) el Formosa, Provincia de sI sumario", de los que 2264 Resulta: FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 322 I)Afs. 21/36 se presenta el Estado Nacional e inicia demanda con- tra la Provincia de Formosa por rendición de cuentas documentadas de la suma de $ 498.028, en concepto de saldo de los fondos que le fueron entregados en virtud del convenio celebrado entre las partes para la ejecución del Subprograma de Emergencia Agropecuaria del año 1993, y de los gastos y erogaciones imputables a dicho subprogra- ma. Asimismo reclama el pago de aquel saldo. Dice que la ley de presupuesto para el año 1993 y su reglamenta- ción otorgaron la suma de $ 35.000.000 al Programa Social Agrope- cuario (PSA), a fin de paliar las crisis económico-sociales de diversas provincias. El 11de agosto de 1993 la Secretaría de Agricultura, Ga- nadería y Pesca (SAGyP) suscribió con la demandada el convenio an- tes aludido, en virtud del cual le transfirió la suma de $ 2.964.640 para atender a 5.294 pequeños productores minifundistas ubicados en departamentos declarados en "emergencia agropecuaria"; asimis- mo se pactó que hasta un 5 % de dicho importe podía destinarse al pago de gastos. Afirma que en mayo de 1994 la SAGyP realizó una auditoría en la Provincia de Formosa relacionada con el manejo de los fondos del referido subprograma. Allí se evidenció la existencia de una serie de irregularidades, tales como: desajuste entre la cantidad de declara- ciones juradas en poder del Ministerio de Agricultura de la provincia y los pagos efectuados por el banco oficial; inexistencia de un listado oficial de productores; falta de control por parte de la provincia, que posibilitó la inclusión como beneficiarios de varios miembros de una misma familia, de productores no minifundístas y de personas ajenas a la actividad agropecuaria, como así también la inclusíón de un mis- mo productor en más de una lista y la exclusión injustificada de otros; cobros efectuados por productores o "autorizados" no identificados; y falta de publicidad de las listas de beneficiarios. En relación con los fondos previstos para atender los gastos de implementación del subprograma, la audítoría destacó la existencia de comprobantes por gastos poco coherentes con la finalidad del con- venio o de difícil aceptación. Asimismo la auditoría indicó que quedaba pendiente el envío de documentación por parte de la provincia. Añade que no se tiene una DE JUSTICIA DE LA NACION 322 2265 base cierta para conocer fehacientemente la nómina completa de be- neficiarios. A fin de calcular aproximadamente las sumas entregadas consi- dera que deben tomarse en cuenta 6.101 declaraciones juradas conta- bilizadas (se incluyen las que podrían ser inválidas por falta de datos o por estar mal confeccionadas) y un valor (en concepto de préstamos y subsidios) de $ 380 por productor, lo que hace un total de $ 2.318.380. Dado que la provincia recibió la suma de $ 2.816.408 (descontado el porcentaje para gastos de administración), queda un saldo a favor del PSA de $ 498.028, que reclama. En conclusión, estima que existiría un perjuicio fiscal para el Estado Nacional que deberá ser aclarado, integrado por los siguientes concep- tos: a) la diferencia entre el monto transferido a la provincia y el importe máximo susceptible de ser entregado a los productores, de lo que surge el saldo antes mencionado a favor del PSA; b) los gastos en que incurrió la provincia en concepto de implementación del programa de ayuda, cuyo monto excedelo autorizado por el convenio.Por otro lado, en el detalle de gastos aparecen rubros que no guardan relación con la operatoria conve- nida y otros cuyos importes y documentación respaldatoria no respon- den a costos de mercado o a exigencias de regisfración contable. Puntualiza que en distintas oportunidades requirió información a la demandada con resultado negativo, como surge del expediente ad- ministrativo que acompaña. Il) A fs. 55/60 se presenta la Provincia de Formosa y contesta la demanda pidiendo su rechazo. Formula una negativa general y particular de los hechos allí ex- puestos. Niega -entre otros extremos- que su parte esté obligada a rendir cuentas y a devolver suma alguna; que haya habido irregulari- dades o incumplimientos en la ejecución del programa; que existieran erogaciones dudosas o en exceso de lo convenido; la supuesta "falta de control" de su parte; que no haya remitido a la actora las listas de promotores y de productores requeridas; que exista un saldo a favor del PSA; y que haya algún perjuicio fiscal para el Estado Nacional. Dice que no tiene obligación de rendir cuentas pues, conforme a la cláusula décimo quinta del convenio, los fondos transferidos pasaron a ser administrados "en exclusividad" por la provincia. Añade que no 2266 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 322 es de incumbencia del organismo nacional cuestionar gastos efectua- dos por su parte. Afirma que el Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo dispues- to por el arto 75, inc. 9º, de la Constitución, implementó una serie de medidas para paliar la crisis que afectaba al sector de pequeños pro- ductores minifundistas. Así, celebró con la Provincia de Formosa el convenio del 11de agosto de 1993, en el que se comprometió a trans- ferirle fondos no reintegrables. Esta expresión significa que las su- mas recibidas por la provincia no estaban sujetas a reembolso ni tam- poco a rendición de cuentas. Señala que la cláusula décima del conve- nio sólo obligaba a la provincia a remitir informes, compromiso muy distinto al de rendir cuentas. Aduce que en la cláusula décimo primera se acordó que los actos relacionados con la ejecución del subprograma estarían sujetos a las normas de la ley de contabilidad provincial. Según esta ley, la única autoridad competente para obligar a rendir cuentas a los organismos locales era el Tribunal de Cuentas de la provincia. Añade que al haber ingresado los fondos transferidos en el patrimonio provincial, las pre- suntas irregularidades en su manejo no producirían ningún perjuicio a la Nación, y cita precedentes de esta Corte en apoyo de su postura. Arguye que para que se imponga la obligación de rendir cuentas deben existir negociaciones en las cuales se hayan administrado bie- nes o gestionado negocios total o parcialmente ajenos. Sin embargo, esas características no se dan en el sub lite, ya que los fondos ingresa- dos en las arcas provinciales pertenecen a su parte en exclusividad y su inversión no produce perjuicio alguno a quien se los suministró. Asimismo se pactó que, al producirse la caducidad del convenio, el uso y la administración de los bienes adquiridos durante su ejecución quedarían bajo la responsabilidad de la Unidad Técnica de Coordina- ción provincial. Al no haberse estipulado la restitución de dichos bie- nes, no puede configurarse ningún daño patrimonial para el Estado Nacional y, por ende, no existe ninguna obligación por parte de la provincia de rendir cuentas a aquél. Considerando: 1º) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema (arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional). DE JUSTICIA DE LA NACION 322 2267 2º) Que el proceso de rendición de cuentas consta básicamente de dos etapas -claramente distinguibles aunque reconocen una estrecha vinculación-o En la primera se establece, por vía del proceso sumario (art. 652 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación), si existe la obligación de rendir cuentas, y en la segunda -reconocida esa obli- gación- como derivación de la anterior se examinan las cuentas efec- tivamente rendidas por el trámite correspondiente a los incidentes (art. 653 del código citado), restando -en todo caso- una eventual eje- cución de los saldos activos por el procedimiento de ejecución de sen- tencia (Fallos: 319:2063). Toda vez que la demandada niega estar obligada a rendir cuentas, corresponde en esta etapa dilucidar si esa obligación existe. 3º) Que a ese.efecto resulta conveniente recordar los antecedentes del convenio que ha dado origen a este pleito. En ese orden de ideas, cabe mencionar que el arto 21 de la ley de presupuesto 24.191 creó el llamado "Programa de Desarrollo Social" destinado a la atención de los conceptos allí detallados, al que se asignó un aporte de $ 200.000.000. Las autorizaciones para gastar los fondos de dicho programa serían dadas por un comité intermi- nisterial (fs. 114). En ese marco normativo, la resolución 158/93 de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación creó el "Programa So- cial Agropecuario" a fin de atender las necesidades específicas de los pequeños productores minifundistas. Con posterioridad, el comité interministerial aprobó esta creación (confr. resolución conjunta 565 [M. Ec. y O. y S. p.], 39 [M. Int.] y 140 [M. S. y A. S.l; ver también resolución 821/93 [M.E. y O. y S. P.l cuya copia obra a fs. 5/9). 4º) Que dentro de este último programa (el PSA) la citada secreta- ría creó el "Subprograma de Emergencia Agropecuaria" y celebró con- venios para su ejecución con diversas provincias. En el caso de la de- mandada, el acuerdo fue suscripto el 11 de agosto de 1993 y su copia obra a fs. 31/35 del expediente 803.831/94 (reservado en secretaría). Allí se pactó que la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca transferiría al gobierno provincial la suma de $ 2.964.640 mediante depósito en una cuenta especial en el Banco de la Provincia de For- mosa y con el carácter de "fondos no reintegrables". Asimismo se con- 2268 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 322 vino que el 5 % del monto transferido se destinaría a la compra de bienes necesarios para el funcionamiento del Comité Coordinador provincial y a la atención de gastos operativos; el 95 % restante debía llegar a los productores minifundi8tas afectados. Ese comité debía encargarse de la ejecución técnica del subpro- grama, de la coordinación de las actividades,

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