“Santa Cruz, Provincia de c

FALLO DE LA CORTE SUPREMA Buenos Aires, 20 de marzo de 2003. Vistos los autos: “Santa Cruz, Provincia de c/ Estado Nacional s/ inconstitucionalidad”, de los que FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 326 870 Resulta: I) A fs. 119/140 se presenta la Fiscal de Estado de la Provincia de Santa Cruz e inicia demanda contra el Estado Nacional con el objeto de obtener la declaración de nulidad e inconstitucionalidad del decre- to 1583/96; y el cumplimiento del acuerdo celebrado por el cual debía autorizar la venta al por menor de una lista de mercadería de origen extranjero en las condiciones que detalla. Dice que el 19 de enero de 1994 la provincia y la Nación firmaron un acuerdo por el cual esta última se comprometía, al reglamentarse la ley de zonas francas, a permitir la instalación de dos zonas francas por extensión en las ciudades de Río Gallegos y Caleta Olivia; asimis- mo, “a definir la mejor forma de extender estos beneficios a las restan- tes localidades del interior provincial mediante el mecanismo que se encuentre más adecuado”. La provincia, a su vez, comprometía toda su colaboración para su control “subordinándose a lo que disponga para tal fin el Estado Nacional y la Administración Nacional de Aduanas”. Ese acuerdo fue ratificado en el ámbito provincial por la ley 2352, y en el nacional por el decreto 574/94. De ello extrae que ambas jurisdiccio- nes eran conscientes de haber actuado entre sí de modo vinculante y por ende exigible jurídica e institucionalmente. Expresa que el 18 de mayo de 1994 el Congreso Nacional sancionó el proyecto de ley 24.331 reglamentario de la creación de zonas fran- cas del que menciona el contenido de sus arts. 2º y 9º, y que posterior- mente el Poder Ejecutivo Nacional observó los segundos párrafos de ambos artículos en una decisión cuyos alcances comenta y que, a su juicio, no inhibe el cumplimiento del compromiso asumido. Agrega que, por su parte, la provincia se adhirió mediante la ley 2365. El 5 de diciembre de 1994 el Presidente de la República y el gober- nador de la provincia firmaron un nuevo convenio en cuya cláusula 4a se convino autorizar “operaciones de venta al por menor, incluido elec- trodomésticos y vehículos automotores en los términos del art. 9º de la ley 24.331, sujeta a la reglamentación que se dicte al efecto de la zona franca de Río Gallegos”. El gobierno se comprometía a extender estos beneficios a las localidades que se enumeraban y en la cláusula 6º se disponía que las operaciones a realizarse en esos lugares se concreta- rán “exentas de aranceles de importación y del Impuesto al Valor Agre- gado”. Concordemente la autoridad de aplicación, por resolución 898/95, aprobó el reglamento del funcionamiento de las zonas francas de Río DE JUSTICIA DE LA NACION 326 871 Gallegos y Caleta Olivia, estableciendo la nómina de mercaderías ha- bilitadas y otras disposiciones complementarias. El 22 de septiembre de 1995 el Poder Ejecutivo Nacional estable- ció el tratamiento impositivo de las ventas al por menor de mercade- rías extranjeras mediante un decreto reglamentario de la ley de zonas francas, remitiendo para ello a lo previsto en el art. 10 de la ley 24.331. Esa potestad reglamentaria fue ejercida en el marco de la política le- gislativa trazada en la ley 24.331. En este sentido dice que “la Nación (a través del mismo Poder Ejecutivo y con la ulterior aprobación del Congreso, en lo pertinente) se había comprometido a través de un acuer- do con la Provincia de Santa Cruz a autorizar las ventas minoristas ‘exentas de aranceles de importación y del impuesto al valor agrega- do’, lo que cumplió al dictar el decreto 520”. Dice que por su parte cumplió totalmente las obligaciones del acuer- do y que siendo el decreto citado el instrumento elegido para el cum- plimiento de los compromisos de la Nación para con una provincia, su revocabilidad se rige por los principios que informan dicho acuerdo bilateral. Sin embargo –agrega– el 19 de diciembre de 1996, el Poder Ejecutivo Nacional derogó unilateralmente el decreto 520/95 invocan- do razones de oportunidad, mérito y conveniencia, dejando sin el ins- trumento jurídico correspondiente a la exención de aranceles e IVA a que se había comprometido respecto de las ventas al por menor defini- das en la resolución 898/95. Ello afectó gravemente la continuidad de la concesión ya otorgada y provocó la resolución de los contratos res- pectivos. Sostiene la nulidad e inconstitucionalidad del decreto 1583/96 y que la existencia de los acuerdos entre la provincia y el Estado Nacio- nal restringen el ámbito de discrecionalidad del poder administrador. Destaca que en los considerandos de aquél no se exponen las razones de oportunidad, mérito y conveniencia, lo que lo priva de causa y mo- tivación en los términos del art. 7º de la ley 19.549 y provoca su nuli- dad absoluta e insanable. En igual sentido, afirma que existe en el dictado del decreto una desviación de poder que también afecta su validez. Asimismo, pone en tela de juicio los propósitos perseguidos al dictarse el decreto 1583, los que se hacen más evidentes a la luz de lo establecido en el posterior decreto 1608/96. Por último reitera la obligación por parte del Estado Nacional de respetar los términos del acuerdo y se extiende sobre la naturaleza de FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 326 872 los convenios intranacionales celebrados entre la Nación y las Provin- cias. II) A fs. 153/163 se presenta el Estado Nacional. Realiza, en pri- mer término, una negativa general de los hechos invocados en la de- manda. Sostiene que el art. 9º de la ley 24.331 no autoriza la interpre- tación que de él hace la actora. Expresa que para la solución del litigio no son de capital importan- cia el convenio suscripto el 19 de enero de 1994 y su ratificación por la ley local 2352, como tampoco el decreto nacional 574 del 21 de abril de 1994. Sostiene tal aserto en la circunstancia de que el citado convenio trata en forma global una diversidad de temas de competencia exclusi- va del Poder Ejecutivo Nacional. En cambio, el compromiso que invoca la actora no tuvo más que ese alcance –un compromiso– cuyo cumpli- miento se encontraba supeditado a que la futura ley lo autorizara. En cuanto al decreto 520/95, del 22 de septiembre de 1995, afirma que, en la medida en que regula las relaciones comerciales de las loca- lidades enumeradas en su art. 1º que involucran a sus habitantes, es un acto administrativo de alcance general, normativo. Por ello y en la medida en que estos actos no gozan de estabilidad, el decreto 1583/96 que lo derogó fue un acto lícito en los términos del art. 83 del decreto 1759/72 reglamentario de la ley 19.549. Pero –agrega– tiene también la naturaleza de un acto administra- tivo particular o, si se quiere, interadministrativo, al vincular a dos personas jurídicas públicas, por lo que puede ser calificado de acto administrativo de ejecución de un contrato. Ello es así en tanto el Es- tado Nacional y la provincia suscribieron el acuerdo del 5 de diciembre de 1994 por el cual el primero se comprometió a crear en el territorio provincial dos zonas francas, una en la ciudad de Río Gallegos y otra en Caleta Olivia, y a extender los beneficios impositivos otorgados a la venta al por menor de mercadería importada dentro de las citadas áreas a otras localidades que las excedían. Frente a ello, el decreto 1583/96 fue un acto revocatorio de su antecedente fundado en razones de oportunidad, mérito y conveniencia exentas, en principio, del con- trol jurisdiccional de los jueces. Pero, aparte de ello, otras razones de- terminaron esta actitud del Estado Nacional. En ese sentido considera necesario estudiar el decreto 520/95 a la luz de las normas de la ley de zonas francas sin olvidar que su inter- DE JUSTICIA DE LA NACION 326 873 pretación debe hacerse en sentido restrictivo. En ese sentido, recuer- da que una jurisprudencia pacífica ha establecido que las normas que conceden beneficios y prerrogativas deben ser interpretadas restricti- vamente. Realiza consideraciones sobre el carácter de esas áreas recha- zando la idea de que puedan existir zonas francas por extensión, y con atinencia al caso de autos hace referencia a los alcances del men- cionado convenio del 5 de diciembre y a los de la resolución 898/95 que –sostiene– limita concreta y excluyentemente las áreas respecti- vas. Recuerda que las localidades de Río Gallegos y Caleta Olivia fue- ron las elegidas para crear las zonas francas porque reúnen los requi- sitos exigidos por la ley. Sobre tales bases cuestiona la validez del decreto 520/95. A continuación realiza el estudio del art. 9º de la ley 24.331, cuyo contenido transcribe, para señalar que la autorización para ventas al por menor allí prevista sólo es posible en una zona franca, por lo que no corresponde extenderse tal franquicia y las exenciones tributarias previstas a las 20 localidades del interior de la provincia, como se pre- tende. Esa interpretación es la que justificó el veto del Poder Ejecutivo Nacional a la segunda parte del art. 9º. Insiste en que no en cualquier lugar del territorio de una provincia puede permitirse ese tipo de operaciones y, al hacerlo, el decreto 520/95 adoleció de ese vicio –que las partes debieron conocer– que lo invalida en los términos de los incs. a y b del art. 14 de la ley 19.549, lo que obligó a su revocación. Finalmente, plantea reconvención por nulidad del decreto 520/95 como manera válida de suplir temporariamente la acción de lesividad contemplada en el art. 17 de la ley 19.549. Cita las normas procesales que avalan esta postura y sostiene que han quedado perfectamente explicitados en la contestación de demanda los argumentos en que sustenta esa nulidad, lo que garantiza el derecho de defensa de la con- traria. III) A fs. 219/223 la Provincia de Santa Cruz contesta la reconven- ción. Niega legitimidad al planteo e invoca la obligación del Estado de obrar de buena fe. Reitera la validez del decreto 520/95. FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 326 874 C

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